II SAB/Wa 479/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska po rozpoznaniu w dniu 30 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: odrzucić skargę. K. N., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w związku z brakiem przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r.(Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) – dalej PwKAS. Wniosła o stwierdzenie przez Sąd istnienia bezczynności po stronie Dyrektora Krajowej Izby Administracji Skarbowej w związku z faktem braku przedstawienia skarżącej propozycji służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Krajowej Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie o jej przyjęciu i od dnia [...] czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej. Po otrzymaniu propozycji pracy i złożeniu oświadczenia o przyjęciu propozycji pracy skarżąca w dniu [...] maja 2017 r. wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji określającej warunki zatrudnienia wnosząc o pozostawienie jej jako funkcjonariusza celnego w Służbie Celno-Skarbowej. Z kolei pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. K. N. wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia propozycji służby. W ocenie organu złożenie propozycji zatrudnienia pracownikowi powinno być oceniane jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Analogicznie więc powinno się traktować propozycje składane funkcjonariuszom. Podniósł, ze z analizy przepisów ustawy PwKAS wynika, że drogę postępowania administracyjnego, a także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zastrzeżono wyłącznie w stosunku do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a nie propozycji pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369.) - dalej "P.p.s.a.", Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (§ 2). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Przedmiotem skargi wniesionej przez K. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku propozycji określającej nowe warunki służby w Służbie Celno-Skarbowej. Tak zakreślony przedmiot sprawy powoduje, że brak jest podstaw do jej zaliczenia do katalogu bezczynności, czy przewlekłego prowadzenia postępowania określonego w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., które można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przedmiot niniejszego postępowania wyklucza możliwość dokonania jego kontroli przez sąd administracyjny. Skarga na bezczynność organu administracji publicznej przysługuje wówczas, gdy organ zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę administracyjną w jednej z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 form, a także gdy organ zobowiązany jest dokonać innej czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw. Bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy pozostaje, że skarżąca pracę w administracji celnej rozpoczęła październiku 1990 r. r. Do lutego 2017 r. pełniła służbę w Izbie Celnej w [...] w Referacie [...] Urzędu Celnego w [...]na stanowisku młodszego eksperta służby celnej w stopniu starszy aspirant celny. W związku z połączeniem w dniu 1 marca 2017 r. Izby Administracji Skarbowej w [...] z Izbą Celną w [...] oraz Urzędem Kontroli Skarbowej w [...], a także zniesieniem urzędów celnych wraz z podległymi oddziałami celnymi, skarżąca otrzymała informację, że swoje obowiązki służbowe będzie tymczasowo realizowała w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w Urzędzie Skarbowym w [...]. Następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W dniu [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o jej przyjęciu i od dnia [...] czerwca 2017 r. stała się członkiem korpusu służby cywilnej. Dotychczasowy stosunek służbowy przekształcił się w stosunek pracy zawarty na czas nieokreślony. Skarżąca zarzucając Dyrektorowi IAS bezczynność w przedstawieniu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w KAS powołała przepis art. 165 ust. 7 PwKAS. W ocenie Sądu, aby zatem ocenić, czy dopuszczalna jest niniejsza skarga na bezczynność Dyrektora [...] należy w pierwszej kolejności stwierdzić, jaki charakter ma pisemna propozycja, w szczególności, czy stanowi ona jedną z form działania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 i pkt 9 P.p.s.a i czy, co za tym idzie, przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Pisemna propozycja dyrektora [...] nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym, czy zabezpieczającym. Nie ma również charakteru czynności lub aktu z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. lub Ordynacji podatkowej albo postępowania, do którego mają zastosowanie przepisy tychże ustaw, albowiem ustawa PwKAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora [...] miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. Rozważenia wymaga zaś kwestia, czy pisemna propozycja dyrektora [...] nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, który lub która dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zważyć należy, iż ustawodawca nie definiuje wyrażenia "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". Niemniej w literaturze i judykaturze przyjmuje się, że takie działanie powinno mieć władczy charakter, a zatem organ administracji publicznej musi jednostronnie ukształtować sytuację prawną podmiotów podlegających jego kompetencji (zob. T. Woś, Komentarz LEX, art. 3 P.p.s.a., t. 47 wraz z powołanym tam orzecznictwem). Co więcej, organ administracji dysponuje w takim przypadku na ogół możliwością przymusowego zrealizowania obowiązków nałożonych na stronę. Ponadto akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą mieć charakter indywidualny i zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do określonego podmiotu niewchodzącego w skład struktury organizacyjnej organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm.) – dalej PwKAS, pracownicy zatrudnieni w izbach skarbowych stają się, z zastrzeżeniem art. 170 PwKAS, pracownikami zatrudnionymi w izbach administracji skarbowej i zachowują ciągłość pracy. W art. 165 ust. 7 PwKAS ustawodawca wskazuje z kolei, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jak wynika z kolei z art. 170 ust. 1 PwKAS stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt, 3 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (j.t. Dz. U. poz. 1947 ze zm., dalej: u.K.A.S.), oraz stosunki służbowej w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 u.K.A.S., wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W art. 170 ust. 2 PwKAS przewiduje się zarazem, że pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei w art. 170 ust. 3 PwKAS wskazano, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1 PwKAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W przytoczonych przepisach przewidziano więc wygaśnięcie dotychczasowego stosunku zatrudnienia z mocy samego prawa w dniu [...] sierpnia 2017 r. przy czym wygaśnięcie to wiąże się z brakiem przedstawienia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, względnie złożeniem oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Uwaga ta ma istotne znaczenie, gdyż zaskarżeniu na mocy art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie podlegają skutki prawne powstające z mocy prawa (ex lege), nawet jeżeli są one powiązane ze złożeniem pisma przez organy administracji publicznej. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi zarazem do wniosku, że możliwe jest zaproponowanie w trybie art. 170 ust. 1 PwKAS umowy o pracę osobie zatrudnionej dotychczas w ramach stosunku służbowego. Skoro zaś pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i co za tym idzie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to kognicji tej nie będzie podlegała również bezczynność w przedstawieniu tej propozycji. Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć nadto należy, iż w sytuacji gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. Warto przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 172 ust. 1 u.K.A.S. w przypadku zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępujący w prawa i obowiązki kierownika znoszonej, staje się stroną w dotychczasowych stosunkach służbowym. W takim przypadku, w myśl art. 172 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 30 dni od dnia zniesienia jednostki organizacyjnej K.A.S., kierownik jednostki organizacyjnej wstępującej w prawa i obowiązki kierownika znoszonej jednostki, proponuje funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby, uwzględniające jego kwalifikację i doświadczenie, oraz wskazuje termin – nie krótszy niż 14 dni – do którego funkcjonariusz może złożyć oświadczenie o przyjęciu albo odrzuceniu proponowanych warunków. W razie odmowy przyjęcia proponowanych warunków funkcjonariusza zwalnia się po upływie terminów wskazanych w art. 172 ust. 4 u.K.A.S. Natomiast w razie złożenia oświadczenia o przyjęciu proponowanych warunków, w terminie 30 dni od dnia złożenia tego oświadczenia, kierownik jednostki organizacyjnej na podstawie art. 172 ust. 5 u.K.A.S. wydaje decyzję określającą warunki pełnienia służby. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 1 u.K.A.S., że w przypadku wydania decyzji o określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej K.A.S. funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podobnie w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa K.A.S. Jednocześnie, w świetle art. art. 276 ust. 6 u.K.A.S. od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tym samym przepisy art. 165 ust. 7 i art. 170 PwKAS powinny być traktowane jako lex specialis w stosunku do art. 172 i art. 276 u.K.a.s. Za takim wnioskiem przemawia uregulowanie w sposób kompleksowy kwestii reorganizacji i połączenia administracji skarbowej i celnej przez pierwszy z powołanych przepisów. Analiza art. 276 u.K.A.S. a contrario prowadzi przy tym do konkluzji, że zaproponowanie nowych warunków pracy nie jest załatwiane we władczych formach działania organów administracji publicznej. Nie stanowi ono w szczególności decyzji administracyjnej albo aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Należy jednocześnie zaznaczyć, że spory wynikłe na tle stosunków zatrudnienia podlegają kognicji sądu administracyjnego tylko w zakresie wyraźnie przewidzianym przez ustawodawcę. Dotyczy to przede wszystkim przypadków kształtowania tego stosunku prawnego za pomocą decyzji administracyjnych. W pozostałym zakresie właściwy jest natomiast sąd powszechny. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.