I OSK 110/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 125/17 odrzucającego skargę B. R. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 30 października 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 125/17 odrzucił skargę B. R. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "organ") polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej [...] maja 2017 r. W skardze skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu jej ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od ww. decyzji administracyjnej i nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w ocenie organu przedmiotowa propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną. W związku z tym organ odmawia przekazania odwołania do właściwego organu II instancji w trybie art. 133 K.p.a., jak też odmawia rozpoznania tego odwołania. Ponadto wskazała, że w lutym 2017 r. otrzymała informację, że od [...] marca 2017 r. będzie pełnić służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i w związku z tym staje się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W maju 2017 r. okazało się z kolei, że skarżąca nie dostała propozycji kontynuacji służby. [...] maja 2017 r. otrzymała propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej z służby, albowiem każda decyzja skarżącej w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem jej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji. Skarżąca podniosła, iż domaga się złożenia jej propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym postanowieniem z 30 października 2017 r. odrzucił skargę skarżącej. Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną jej [...] maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Następnie Sąd wskazał, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej jako "ustawa o KAS") nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji regulacja art. 277 ustawy o KAS jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS. Ustawa o KAS w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. W konsekwencji – w ocenie Sądu - skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania podlegać musi odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 13 listopada 2017 r. dopuścił Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...] do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Skarżąca w skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie w całości postanowienia z 30 października 2017 r. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 i 8 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust 4 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ( Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: "przepisy wprowadzające") i w zw. z art. 45 ust 1 Konstytucji RP i art. 77 ust 2 Konstytucji RP, poprzez nieprawidłowe zastosowanie tychże przepisów i odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżony akt w postaci propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej złożony funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej stanowi decyzję administracyjną, a tym samym podlega właściwości sądu administracyjnego albowiem przedłożona propozycja pracy w sposób konstytutywny kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, tj.: (a) przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, (b) odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę przez nią statusu funkcjonariusza. W ocenie Skarżącej skoro złożona jej propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjna zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sadów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od decyzji nie podlega odrzuceniu i musi podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania - Związek Zawodowy [...] z siedzibą w [...] w piśmie procesowym wskazał, że Dyrektorzy Izby Administracji Skarbowej przy składaniu pisemnej propozycji nie kierowali się unormowaniem, o którym mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Dyrektorzy IAS postępowali wg dokumentu nie mającego żadnej mocy prawnej tj. wg polecenia Szefa KAS, w którym zobowiązał Dyrektorów do uwzględnienia w zasobach kadrowych urzędów skarbowych lub izb administracji skarbowych, przekształcania stosunku służby w stosunek pracy wielu funkcjonariuszy, których przebieg służby, kwalifikacje i doświadczenie, zgodnie z przesłankami art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających oraz w interesie publicznym, nakazywały zachowanie statusu funkcjonariusza. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zaznaczyć należy, że w ujęciu konstytucyjnym sądy administracyjne zostały zaliczone, obok innych sądów, do sądów sprawujących w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Właściwość sądów administracyjnych została pośrednio określona w art. 177 Konstytucji RP, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Właściwość tę konkretyzuje art. 184 Konstytucji RP, myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej jest więc wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem sprawowania wymiaru sprawiedliwości (patrz: wyrok TK z 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, OTK ZU 1999/5/97). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z przepisu tego wynika więc, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając powyższe należało następnie poddać analizie stanowisko, według którego, zaskarżona bezczynność organu dotyczy wydania decyzji, zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na szczególną uwagę w tej mierze zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, w którym przyjęto, że działalnością administracji publicznej jest bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. W tym kontekście wypadało uwzględnić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o KAS dokonana została instytucjonalna reforma finansów publicznych poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystną), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedstawionej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem o którym mowa w art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero odmowa funkcjonariusza przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających jest decyzją administracyjną. Przede wszystkim dlatego, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to nie można przyjąć, że możliwe jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. W konsekwencji stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie natomiast podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. W tym miejscu niezbędne jest wskazanie, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.