I OSK 192/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej U.Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 61/17 o odrzuceniu skargi U. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika sygn. akt I OSK 192/18 POSTANOWIENIE Dnia 2 marca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 61/17 o odrzuceniu skargi U. Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z 30 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę U.Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła U. Ł. Wnioskiem z dnia 6 lutego 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881), tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 p.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Sygn. akt I OSK 192/18 UZASADNIENIE Postanowieniem z 30 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę U.Ł. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że w skardze na bezczynność organu skarżąca wywodziła, iż otrzymana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, w związku z czym organ pozostaje w bezczynności odmawiając przekazania odwołania do właściwego organu w trybie art. 133 k.p.a. oraz rozpoznania odwołania. Zdaniem skarżącej, wniesienie skargi na bezczynność organu jest konieczne, gdyż propozycja pracy składana na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. ( Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, dalej: przepisy wprowadzające) jest w istocie decyzją administracyjną zwalniającą ją jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby. Uznając skargę za nienależącą do właściwości sądu administracyjnego Sąd wyjaśnił, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Sąd podkreślił, że jak wynika z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 przepisów wprowadzających. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających). Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd stwierdził, że skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną jej w dniu [...] maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, dalej: "ustawa o KAS") nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, regulacja art. 277 ustawy o KAS, stanowiąca zresztą powielenie treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS. Ustawa o KAS w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przyjęcie zatem przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Konkludując Sąd stwierdził, że skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do kognicji sądów administracyjnych, to skargę zarzucającą organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania należało odrzucić. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła U. Ł. i zaskarżając je w całości podniosła następujące zarzuty: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że nie stanowi ona innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a więc organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem bez względu na zachowanie skarżącej, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżąca utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącej poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącą statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, - natomiast odmowa propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącą; 4) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej - mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego; e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, inny akt lub czynność). Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W stanowisku pisemnym uczestnik postępowania - Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu przyłączył się do stanowiska skarżącej kasacyjnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania w przypadkach wymienionych w art. 183 § 2, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie zaznaczyć należy, że w ujęciu konstytucyjnym sądy administracyjne zostały zaliczone, obok innych sądów, do sądów sprawujących w Rzeczypospolitej Polskiej wymiar sprawiedliwości. Zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Właściwość sądów administracyjnych została pośrednio określona w art. 177 Konstytucji RP, zgodnie z którym, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Właściwość tę konkretyzuje art. 184 Konstytucji RP, myśl którego, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Kontrola działalności administracji publicznej jest więc wyodrębnionym i zastrzeżonym dla sądów administracyjnych elementem sprawowania wymiaru sprawiedliwości (patrz: wyrok TK z dnia 14 czerwca 1999 r., sygn. akt K 11/98, OTK ZU 1999/5/97). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z przepisu tego wynika więc, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając powyższe należało następnie poddać analizie zarówno stanowisko, według którego, zaskarżona bezczynność organu dotyczy wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, jak i tezę kwalifikującą brak działania organu jako bezczynność w wydaniu decyzji, zaskarżalnej na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Na szczególną uwagę w tej mierze zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, w którym przyjęto, że działalnością administracji publicznej jest bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. W tym kontekście wypadało uwzględnić, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o KAS dokonana została instytucjonalna reforma finansów publicznych poprzez przemodelowanie aparatu skarbowego w ten sposób, iż dokonano połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Utworzona w ten sposób Krajowa Administracja Skarbowa, zgodnie z intencją ustawodawcy, stanowić ma pion wyspecjalizowanej administracji rządowej wykonujący zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia - w zakreślonym w niej terminie - propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym, jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy, ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym, kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Dokonując oceny charakteru prawnego tej propozycji w kontekście uprawnienia do jego zaskarżenia w trybie administracyjnym, a co za tym idzie skutkującym przyjęciem uprawnienia do przeprowadzenia kontroli bezczynności organu w tych sprawach przez sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że na powyższe wywierają wpływ następujące okoliczności: 1. propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych ), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi zatem aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej, a zatem brak jest administracyjnoprawnego charakteru dla powyższej kompetencji organu. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy ( Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna, a co za tym idzie niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w opisanym zakresie. Nie sposób również w przedstawianej funkcjonariuszowi propozycji dostrzec cech decyzji, od której przysługiwałoby uprawnienie do złożenia środka zaskarżenia w trybie administracyjnym. Podkreślić trzeba, że zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 ww. przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi zatem jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter nie stanowi czynności bądź aktu, opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie jest również decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a., a zatem nie sposób przyjąć, że możliwym jest pozostawanie organu w bezczynności w rozpoznaniu "odwołania" wniesionego od propozycji pozbawionej charakteru decydującego o dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Nie sposób również uznać, by możliwym było oparcie uznania co do dopuszczalności skargi bezpośrednio na art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stosowany jako dyrektywa interpretacyjna przepisów ustawowych, wobec niebudzących wątpliwości analizowanych przepisów, nie pozwala na ich rekonstrukcję umożliwiając zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania od propozycji pracy w ramach nowych struktur Krajowej Administracji Skarbowej. Podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczalności skargi nie mógł również zmodyfikować art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Zdanie pierwsze tego przepisu stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadach każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. W wytycznych Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie stosowania Artykułu 6 podkreślono, że to, czy dana osoba posiada możliwości dochodzenia roszczenia w swoim kraju - może zależeć nie tylko od treści odpowiedniego prawa o charakterze cywilnym w postaci zdefiniowanej w przepisach prawa krajowego, lecz od istnienia przeszkód natury proceduralnej, uniemożliwiających lub ograniczających możliwości wniesienia ewentualnych roszczeń do sądu. Artykuł 6 nie może więc mieć zastosowania w odniesieniu do materialnych ograniczeń danego prawa, istniejących w przepisach prawa krajowego (Roche p-ko Zjednoczonemu Królestwu). Instytucje Konwencji, poprzez interpretację Artykułu 6 ust. 1 Konwencji, nie mogą tworzyć materialnego prawa, nie mającego podstawy prawnej w danym Państwie. Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.