II SA/Gd 677/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu M. D. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala sprzeciw. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciw od decyzji z dnia 21 września 2017 r., mocą której organ ten uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2017 r., nakładającą na A. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania do 22 grudnia 2017 r., poprzez przedstawienie inwentaryzacji wraz z oceną techniczną oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmienionego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [..] przy ul. K. w G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 16 marca 2017 r. przeprowadził kontrolę w budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na działce nr [..] przy ul. K. w G., którego właścicielem jest firma A. W trakcie kontroli organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w piwnicy w ścianie zewnętrznej frontowej zamurowano drzwi garażowe i wykonano otwór okienny. W miejscu garażu powstał pokój mieszkalny, a także na poziomie piwnicy wydzielono dwa dodatkowe pokoje i łazienkę. Na parterze wyburzono ściankę działową wydzielającą przedsionek oraz część ścianki wydzielającej kuchnię, a pokój dzienny podzielono na dwa mniejsze pokoje poprzez wykonanie ścianki działowej. Na piętrze podzielono łazienkę na dwie mniejsze poprzez wykonanie ścianki działowej. Na poddaszu wydzielono dodatkowy pokój i łazienkę. Ścianki działowe wewnętrzne zostały wykonane z karton-gipsu na stelażu stalowym. Pan M. F. (prezes firmy będącej właścicielem budynku) oświadczył do protokołu, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w styczniu i w lutym 2017 r., natomiast rozpoczęcie robót porządkowych nastąpiło w grudniu 2016 r. Według oświadczenia wykonane roboty budowlane nie zostały zgłoszone do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że roboty zostały zakończone. Według oświadczenia M. F. roboty budowlane zostały wykonane na zlecenie firmy B. (obecnie firma A.). Dodatkowo M. F. w dniu 20 marca 2017 r. w siedzibie organu I instancji oświadczył, że roboty budowlane polegające na wydzieleniu dodatkowych pokoi mieszkalnych i łazienek, wykonane były z zamiarem ewentualnego wynajmowania pokoi np. studentom na cele mieszkalne. Firma A. zwiększyła bowiem zakres swojej działalności o usługi związane z wynajmem. W toku postępowania ustalono, że działka nr [..] obręb [..] w G. przy ul. K. nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku poczynionych ustaleń organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na przebudowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej przy ul. K. w G. oraz zmianie sposobu jego użytkowania. Następnie decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. organ I instancji nałożył na firmę A. obowiązek przedstawienia w terminie do 22 grudnia 2017 r. dokumentów określonych w sentencji decyzji. Pismem z dnia 19.06.2017 r. Pan M. D. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, natomiast pismem z dnia 26 czerwca 2017 r. odwołanie wniosła A. Rozpatrując niniejszą sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że przedmiotem postępowania są wykonane w 2017 r. roboty budowlane w budynku jednorodzinnym w zabudowie szeregowej przy ul. K. w G., polegające na wydzieleniu dodatkowych pomieszczeń mieszkalnych tj. pokoi i łazienek oraz wykonaniu dodatkowego otworu okiennego w dawnym pomieszczeniu garażu i zamurowaniu drzwi garażowych. Przeprowadzone roboty w efekcie spowodowały zmianę sposobu użytkowania budynku z budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Powstałe dodatkowe pomieszczenia w budynku wynajmowane są osobom trzecim na pobyt czasowy (zgodnie z oświadczeniem inwestora i właściciela budynku). Powyższe powoduje, że taki obiekt mieści się w definicji budynku zamieszkania zbiorowego, zawartej w § 3 pkt. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz.1422). Zatem jeżeli w badanej sprawie występują inne okoliczności niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ powinien zbadać sprawę w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zasady ogólne procedury prowadzonej w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewidują, że w wypadku spełnienia przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w tym przepisie organ nadzoru może podjąć działania w oparciu o przepisy art. 51. Przy czym, jeżeli roboty budowlane zostały zakończone, właściwe jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 powyższej ustawy, tj. albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zaznaczył organ II instancji, iż w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W sytuacji natomiast, w której w następstwie oceny zebranego materiału dowodowego nie ma podstaw do uznania, że wykonane roboty budowlane uchybiają przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ nadzoru budowlanego powinien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja, w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania nakazu rozbiórki i stwierdza brak podstaw do jego wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. W rozpatrywanym przypadku organ nadzoru stopnia powiatowego stwierdził, że wykonane roboty, z których wyniknęła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, uchybiają przepisom Prawa budowlanego (w związku z przesłankami art. 50 ustawy) i wobec powyższego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nałożył na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązek przedłożenia w terminie do 22 grudnia 2017 r. inwentaryzacji wraz z orzeczeniem technicznym, a także decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania (ze względu na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). PWIB wyjaśnił, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy nakładany jest obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Przy czym, obowiązek złożenia orzeczenia technicznego - czyli wykonanie określonych czynności na podstawie powyższego przepisu może nastąpić wtedy, kiedy organ nadzoru budowlanego ma pewność, że wynik orzeczenia nie spowoduje wykonania kolejnych robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Gdyby jednak w następstwie orzeczenia okazało się, że aby doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem należy wykonać roboty budowlane, organ nadzoru musiałby wydać kolejną decyzję o nałożeniu tychże robót, co byłoby niedopuszczalne, ponieważ nie można wydać dwóch decyzji w tej samej sprawie na podstawie tej samej podstawy prawnej. Niemniej na gruncie przedmiotowej sprawy, WINB zauważył, że zakres robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku (robót polegających na wydzieleniu dodatkowych pomieszczeń mieszkalnych tj. pokoi i łazienek, wykonaniu dodatkowego otworu okiennego w dawnym pomieszczeniu garażu i zamurowaniu drzwi garażowych), jako przebudowa budynku jednorodzinnego, nie wymagał, w świetle przepisów art. 28-31 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (według stanu prawnego od czerwca 2015 r.) ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Brak takich wymogów pozostał aktualny w świetle tych przepisów według stanu prawnego po dniu 1 stycznia 2017 r. Z uwagi na powyższe, skoro przedmiotowe roboty budowlane (przebudowa budynku jednorodzinnego) nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, natomiast, jak wynika z akt sprawy, skutkowały dodatkowo zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek zamieszkania zbiorowego postępowanie w trybie nadzoru budowlanego winno być prowadzone nie tyle w oparciu o przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., ile przepisów art. 71a tej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro powyższy przepis nie uzależnia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części od wykonania określonych robót budowlanych legalność dokonanej zmiany sposobu użytkowania może być przedmiotem oceny w trybie nadzoru budowlanego niezależnie od braku podstaw do kwestionowania w tym trybie legalności wykonania samych robót (w tym w sytuacji, gdy określony rodzaj robót budowlanych został ustawowo zwolniony z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę czy dokonania skutecznego zgłoszenia). Nie ulega wątpliwości, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 ustawy). WINB zauważył także, że decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można nałożyć obowiązku przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast obowiązek ten przewidują przepis art. 71 i 71 a. Reasumując stwierdził, że rozpatrywana sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w oparciu o przepisy art. 71 a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wobec stwierdzonego, jak wynika z akt sprawy, braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Konieczne jest zatem rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w innym trybie przewidzianym w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1994 r., zaś samo postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego), co oznacza, że organ II instancji nie mógł podjąć w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, natomiast zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykracza poza zakres określony przepisami art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem uwzględnienia stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania z dnia 26 czerwca 2017 r. WINB stwierdził, że kwalifikacja przeprowadzonych robót jako przebudowy (w myśl przytoczonej na podstawie ustawy Prawo budowlane definicji) jest prawidłowa. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 września 2017 r. skarżący M. D. wniósł o jej uchylenie, jednocześnie wnosząc o wydanie wyroku z nałożeniem na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązków wskazanych w odwołaniu z dnia 19 czerwca 2017 r. i wynikających z niniejszego sprzeciwu. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej decyzji nie odniósł się w ogóle do zarzutów odwołania z dnia 19 czerwca 2017 r., nie rozpatrzył i nie uwzględnił istotnych i kluczowych argumentów wskazanych w odwołaniu, dokonując przy tym fałszywej oceny stanu istniejącego oraz błędnej interpretacji przepisów prawa budowlanego, dochodząc do absurdalnego wniosku, że "przedmiotowe roboty budowlane (przebudowa budynku jednorodzinnego) nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Wskazał, że w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł o nałożenie na A. obowiązku doprowadzenia budynku przy ul. K. w G. do stanu poprzedniego jako domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz wstrzymanie użytkowania budynku K. jako obiektu zamieszkania zbiorowego. Zarzucił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołując art. 71a ustawy Prawo budowlane, według którego sprawa powinna być rozpatrywana, przemilczał fakt, że przebudowany budynek jest od siedmiu miesięcy bezprawnie użytkowany jako obiekt zamieszkania zbiorowego - hotel robotniczy, wbrew artykułowi 71 a ust. 1 pkt 1 który stanowi: "w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia właściwy organ, w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części". Od początku marca 2017 r. w przebudowanym nielegalnie segmencie przebywają często rosyjskojęzyczne osoby które zakłócają spokój dzienny i ciszę nocną, piją alkohol, palą papierosy. Wnętrze segmentu K. zostało całkowicie przebudowane (łącznie z garażem i piwnicą) na sypialnie i łazienki. Życie towarzyskie z udziałem osób dochodzących kobiet i mężczyzn "kwitnie" w przyległym ogródku i w przyległym tarasie. Brak jest kompletnie nadzoru i kontroli nad tym obiektem ze strony właścicieli mieszkających poza G. Skarżący zarzucił, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanej decyzji błędnie przywołuje przepis artykułu 29 ust. 2 pkt 1a który nie ma zastosowania w rozpatrywanym przypadku gdyż dotyczyć może jedynie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (art. 29 ust. 1 pkt 1a). Skarżący wskazał także, że przedmiotowy budynek szeregowy wybudowany został zgodnie z planem realizacyjnym oraz pozwoleniem na budowę jako budynek mieszkalny jednorodzinny i w świetle prawa budowlanego powinien być użytkowany zgodnie z przeznaczeniem tj. spełniać funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gdyż dokonana ingerencja w jego strukturę i przebudowa segmentu środkowego na zupełnie inny rodzaj budownictwa narusza ład funkcjonalno-użytkowy istniejącej zabudowy, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dokonana przebudowa narusza także w sposób zasadniczy chronione prawem interesy użytkowników przyległych segmentów znajdujących się w obszarze oddziaływania tego budynku (art. 5.1 prawa budowlanego). W odpowiedzi na sprzeciw Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że zakres robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym w zabudowie szeregowej na terenie działki nr [..] przy ul. K. w G., polegających na wydzieleniu dodatkowych pomieszczeń mieszkalnych tj. pokoi i łazienek, wykonaniu dodatkowego otworu okiennego w dawnym pomieszczeniu garażu i zamurowaniu drzwi garażowych, jako przebudowa budynku jednorodzinnego, nie wymagał, w świetle przepisów art. 28-31 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (według stanu prawnego od czerwca 2015 r.) ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Brak takich wymogów pozostał aktualny w świetle tych przepisów według stanu prawnego po dniu 1 stycznia 2017 r. W ocenie Sądu organ odwoławczy trafnie wskazał, że rozpatrywana sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania w oparciu o przepisy art. 71 a ustawy Prawo budowlane z 1994 r. wobec stwierdzonego, jak wynika z akt sprawy, braku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku z budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Zasadne jest więc stanowisko WINB co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, spór sprowadza się natomiast do oceny, czy działając jako organ odwoławczy mogło we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie w sprawie. Zdaniem Sądu rację ma WINB twierdząc, że organ II instancji nie mógł podjąć w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykracza poza określony przepisami art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice takiego postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na zarzuty zawarte w sprzeciwie, dotyczące konieczności wstrzymania użytkowania budynku K. jako obiektu zamieszkania zbiorowego należy wskazać, że przepis art. 71a regulujący postępowania organu nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia stanowi w ust. 1 pkt. 1, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części. Zatem wstrzymanie użytkowania nastąpi w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji wskutek uchylenia przez WINB decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2017 r. W konsekwencji WINB prawidłowo uznał, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.