II SAB/Kr 189/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2017r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Służby Więziennej w [...] w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Służby Więziennej w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy; II. stwierdza, że Dyrektor Służby Więziennej w [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Służby Więziennej w [...] na rzecz skarżącej M. K. kwotę w wysokości 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Kr [...] U Z A S A D N I E N I E M. K., reprezentowana przez adwokata Ł. K., wniosła w dniu 23 sierpnia 2017 r. (data stempla pocztowego), za pośrednictwem Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność ww. podmiotu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z treścią wniosku z dnia 11 lipca 2017 r. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), przez nieudzielenie żądanej informacji publicznej. Wniosła o: - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty zwrotu akt organowi, - stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 11 lipca 2017 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej, wniosła o przesłanie kopii tych umów. Skarżąca podała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został prawidłowo doręczony organowi, co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. W dalszej części uzasadnienia skarżąca argumentowała, że doręczenie tą drogą wniosku organowi należy uznać za skuteczne, jak również, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Ponadto wskazała, że wniesienie do sądu administracyjnego skargi w przedmiocie bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależnione od wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w pierwszej kolejności zaznaczył, że jako organ w sprawie winien być określony dyrektor okręgowy, a nie inspektorat. Dalej wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Odrzucenie skargi, w ocenie organu, jest uzasadnione z uwagi na nie poprzedzenie wniesienia skargi ponagleniem. Wskazał również, że skarżącej została udzielona odpowiedź w piśmie z 17 lipca 2017 r., które zostało nadane do skarżącej zwykłą przesyłką w dniu 18 lipca 2017 r. (w odpowiedzi na skargę omyłkowo podano datę 18 sierpnia 2017 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zasadne będzie poczynienie dalszych uwag. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Dalej wskazać należy, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) – dalej u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W stanie faktycznym niniejszej sprawy niesporne jest, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, jak również, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia, że jako stronę przeciwną skarżąca wskazała Okręgowy Inspektorat Służby Więziennej w K., zamiast Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, albowiem stosownie do art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o służbie więziennej (Dz. U. z 2017 r., poz. 631) dyrektor jest organem służby więziennej, a inspektorat jest podległą mu jednostką organizacyjną (art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy). Z analizy akt sprawy wynika, że w dniu 11 lipca 2017 r. skarżąca przesłała drogą elektroniczną do Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w K. wniosek o udzielenie informacji publicznej czy organ, w latach 2014-2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego oraz ewentualne przesłanie kopii tych umów. Następnie, w dniu 23 sierpnia 2017 r. wniosła skargę na bezczynność. Jak wynika z wyjaśnień dyrektora, w zakreślonym ustawą terminie została sporządzona odpowiedź (w dniu 17 lipca 2017 r.), która następnie została wysłana skarżącej zwykłym listem w dniu 18 lipca 2017 r. W zaistniałej sytuacji należy jednak domniemywać, że skarżącej nie zostało doręczone pismo z dnia 17 lipca 2017 r. Wysyłając je zwykłym listem, zamiast listem poleconym organ nie ma możliwości wykazania, że przesyłka dotarła do adresata, a wniesienie skargi świadczy o tym, że skarżąca nie zapoznała się z jej treścią. Wobec powyższego, sąd stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności i zobowiązał go do wydania w zakreślonym 14 dniowym terminie aktu lub dokonania czynności, o czym orzeczono w punkcie I i II wyroku. Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (punkt III wyroku). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Dyrektor udzielił odpowiedzi w terminie, o czym świadczy odpis z zeszytu korespondencji zwykłej obejmujący dni od 17-19 lipca 2017 r. Jedynie na skutek nie zachowania należytej staranności nadał przesyłkę zwykłym listem, który - jak wynika z dalszych działań skarżącej - nie dotarł do adresata. Nie można również stracić z pola widzenia, że dyrektor okręgowy służby więziennej nie jest wyspecjalizowany w sprawach z zakresu informacji publicznej i tego typu postępowania stanowią dla niego nową materię. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.