VII SA/Wa 2882/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: PGM), ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującą Gminie Miasto [...] doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], w części parteru do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ocieplenia ścian wykonanego metodą lekko-mokrą oraz kamiennych okładzin parapetów i schodów. [...]WINB ponownie rozpatrywał odwołanie po uchyleniu jego decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. również utrzymującej w mocy w/w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego przez WSA był brak analizy przez organ II instancji, czy odwołanie pochodzi od strony postępowania. wnoszącą odwołanie było Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], które powołało się na umowę o zarządzanie gminnymi budynkami mieszkalnymi zawartą w dniu [...] marca 2008r z Gminą Miasto [...]. Organ odwoławczy przeanalizował treść umowy i zbadał legitymację procesową Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującej Gminie Miasto [...] doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego do stanu poprzedniego. Organ odwoławczy ustalił że odwołanie zostało złożone przez Miasto [...] i po uzupełnieniu braków formalnych postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2016 r., znak: [...] w trybie art. 136 k.p.a. zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, II - instancyjnego ustalił, że w/w odwołanie zostało złożone przez Miasto [...] i po uzupełnieniu braków formalnych postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2016 r., znak: [...] w trybie art. 136 Kpa zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie uzupełniającego postępowania poprzez ustalenie aktualnego stanu faktycznego sprawy. W dniu 19.09.2016 r. PINB w [...] przeprowadził czynności kontrolne na w/w nieruchomości podczas których stwierdził, że stan faktyczny części parteru budynku mieszkalno - usługowego objętego zaskarżonym rozstrzygnięciem nie uległ zmianie od dnia czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 11.06.2014 r. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. W części parteru przedmiotowego obiektu, obejmującej lokal użytkowy (piekarnia – cukiernia) w elewacji od strony ul. [...] i Al. [...] wykonano ocieplenie (termomodernizację) metodą lekką mokrą. Najemca lokalu usługowego – [...] – oświadczył, że od wynajmu lokalu dokonał robót budowlanych polegających na odświeżeniu elewacji tzn. pomalowaniu istniejących fragmentów ścian pokrytych styropianem (poprzednim kolorem elewacji ze styropianu był żółty, pomalowano go na szary) oraz wykonaniu okładzin parapetów i schodów (kamieniem – płyty kamienne). Oprócz tych robót nic innego przy elewacji nie wykonywał. Ponadto o robotach, które zamierzał wykonać, miał wiedzę zarządca budynku – PGM, bowiem zakres robót był z nim uzgodniony. Z ustaleń organu wynika, że właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego jest Gmina Miasto [...] natomiast w imieniu właściciela budynkiem na podstawie umowy z dnia [...] marca 2008r o zarządzanie gminnymi budynkami mieszkalnymi zarządza Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Omawiany obiekt jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków, a z informacji przekazanej przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] wynika, że ochronie podlega bryła ww. budynku wraz z wystrojem zewnętrznym elewacji (w tym kolorystyka). Elewacja przedmiotowego budynku zakomponowana jest z ceglanych i tynkowych elementów. Detal architektoniczny wyrobiony w cegle. Elewacja frontowa ozdobiona jest pasami gzymsów kostkowych na kroksztynach międzykondygnacyjnych oraz wydatnym kostkowym gzymsem koronującym na kroksztynach. Pionowy poziomy podział elewacji podkreślają lizyny, na poziomie piętra ozdobione osadkami na kroksztynach. Gzyms podokienny na kroksztynach. Balkony z ozdobnymi kratami balustrad. Zdaniem organu odwoławczego roboty budowlane przeprowadzone w części parteru polegające na ociepleniu ścian oraz wykonaniu okładzin parapetów i schodów mieszczą się w zakresie remontu budynku i wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Ponieważ wymóg ten nie został spełniony, słusznie stwierdzono, że roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej (art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Prowadząc postępowanie naprawcze organ pierwszej instancji wystąpił do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] o uzgodnienie robót budowlanych wykonanych w części parteru. Jednakże Miejski Konserwator Zabytków uznał, że wykonane prace nie mogą być zaakceptowane z konserwatorskiego punktu widzenia. W tej sytuacji, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględniając stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] organ pierwszej instancji zasadnie nałożył na Gminę Miasto [...] obowiązek doprowadzenia przedmiotowego budynku w części parteru do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ocieplenia ścian wykonanego metodą lekko-mokrą oraz kamiennych okładzin parapetów i schodów. Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez PGM organ stwierdził, że w wyniku podziału działki o nr. [...], mieszczącej się przy ul. [...] w [...], powstały nowe adresy dla nieruchomości wcześniej należących do działki [...]. Utworzono działki o nr. [...], [...], [...] i [...]. Przedmiotowy budynek znajduje się obecnie na działce nr [...] i posiada adres ul. [...] w [...]. Niezgodność adresów spowodowana jest brakiem aktualizacji karty gminnej ewidencji zabytków, która będzie przeprowadzana w miarę możliwości. Potwierdza to załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie założenia i prowadzenia ewidencji zabytków Gminy Miasto [...], który pod pozycją nr [...] w tabeli ewidencji zabytków wskazuje budynek mieszkalny posiadający identyfikator o nr. [...] przy Al. [...] w [...] (przed podziałem działki o nr [...]) oraz karta gminnej ewidencji zabytków z dnia [...] listopada 2007 r. Ponadto subiektywne przekonanie Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej [...] sp. z o.o. co do tego, że wykonane prace podniosły estetykę, wartości termiczne ścian i bezpieczeństwo użytkowania, z uwagi na jednoznaczne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nie można uznać za wiążące przed organami nadzoru budowlanego. Podsumowując organ stwierdził, że organowi powiatowemu nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego lub procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosło Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. z siedzibą w Żyrardowie, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie stanu elewacji na poziomie parteru budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] sprzed wykonania prac przez najemcę [...] s.c. w związku z zawarciem umowy najmu lokalu; a w konsekwencji błędne ustalenie zakresu rzekomo wykonanych robót w postaci termomodernizacji budynku metodą lekką-mokrą skutkujących – w ocenie organów – degradacją wartości zabytkowych poprzez pominięcie plastyki tychże ścian podkreślonych ceglanym detalem lizen i gzymsów. 2) art. 8 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do jakiego konkretnie stanu poprzedniego ma zostać doprowadzona elewacja budynku. W ocenie skarżącego organy obydwu instancji poza uzyskaniem opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków, stanowiącej w istocie postulat jak budynek powinien wyglądać, nie zebrały żadnego materiału dowodowego potwierdzającego fakt, iż przed wykonaniem przez najemcę lokalu prac polegających na pomalowaniu elewacji na szaro oraz wykonaniu okładzin parapetów i schodów faktycznie istniały ceglane detale architektoniczne, o których mowa w piśmie Miejskiego Konserwatora Zabytków. Organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych własnych ustaleń faktycznych. Zdaniem skarżącej oprócz pomalowania przez nowego najemcę elewacji na szaro oraz wykonania okładzin parapetów i schodów nie zostały wykonane żadne prace, których skutkiem byłaby degradacja dekoracyjnych ceglanych elementów elewacji. Jak wynika z uzyskanej przez PGM dokumentacji fotograficznej w latach, gdy lokal był użytkowany przez poprzedniego najemcę, elewacja budynku poza odmiennym kolorem była identyczna jak w chwili obecnej. Z załączonej do niniejszej skargi dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że na elewacji na wysokości parteru nie było ozdobnych elementów lizyn i gzymsów. Skoro zaskarżonymi decyzjami organy administracji nakazały doprowadzenie budynku w części parteru do stanu poprzedniego, to powinny przede wszystkim ustalić, jaki był poprzedni stan faktyczny sprzed wykonania prac przez nowego najemcę, czego nie uczyniły. Podnosząc powyższe, skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 j.t.) dalej p.p.s.a. . Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa . Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. który po ponownym rozpatrzeniu odwołania PGM, ponownie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nakazującą Gminie Miasto [...] doprowadzenie budynku mieszkalno-usługowego, usytuowanego na działce nr ew. [...] w [...] przy ul. [...], w części parteru do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę ocieplenia ścian wykonanego metodą lekko-mokrą oraz kamiennych okładzin parapetów i schodów. W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznał te zarzuty. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym przy czym uwzględnienie skargi przez Sąd. Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie naruszenia przepisów postępowania. Organy orzekające w sprawie dokładnie wyjaśniły stan faktyczny i prawny sprawy zatem nie naruszono art.6 k.p.a. w zw. z art.107 § 1 i § 3 k.p.a. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. k.p.a. , bowiem materiał dowodowy w tej sprawy został wyczerpująco zebrany i prawidłowo oceniony. W rozpoznawanej sprawie oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Sąd kontrolując sprawę nie dopatrując się uchybień proceduralnych przeanalizował zgodność zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego w tym art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego. Orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego był związany stanowiskiem konserwatora zabytków. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania zamierza wydać nakaz wykonania robót budowlanych wobec obiektu lub obszaru podlegającego stosownym formom ochrony konserwatorskiej, nie posiada samodzielnych kompetencji, do wkraczania w dyskrecjonalny obszar właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konieczne jest bowiem w takim przypadku, bądź uzyskanie, w formie decyzji, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie określonych robót budowlanych, w zakresie dotyczącym obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków bądź uzgodnienie decyzji nakazującej wykonanie takich robót z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Skoro inwestor chcąc legalnie przystąpić do prac budowlanych przy obiekcie znajdującym się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków musi przedstawić pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, to tym bardziej uzyskanie decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie obligatoryjne w przypadku prowadzenia postępowania związanego z legalizacją robót budowlanych ( patrz:wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. II OSK 1249/15) . Każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu, z momentem dokonania jego wpisu do rejestru zabytków, wymagają uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Również budynek przy ul. [...] wymaga pozwolenia organu konserwatorskiego, ponieważ widnieje w wykazie obiektu objętych ochroną pod adresem ul. [...] w [...]. Obecnie, przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [...] posiada adres ul. [...] w [...]. Niezgodność adresów spowodowana jest brakiem aktualizacji karty gminnej ewidencji zabytków. Powyższe potwierdza załącznik nr 1 do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w sprawie założenia i prowadzenia ewidencji zabytków Gminy Miasto [...], który pod pozycją nr [...] w tabeli ewidencji zabytków wskazuje budynek mieszkalny posiadający identyfikator o nr [...] przy ul. Al. [...] w [...] (przed podziałem działki o nr [...]) oraz karta gminnej ewidencji zabytków z dnia [...] listopada 2007 r. W tej sytuacji zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) oraz art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego , pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Dopiero jego uzyskanie pozwala na uzyskania pozwolenia na legalizację wykonanych robót. Reasumując - w ocenie Sądu zaskarżonej decyzji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r.