II SA/Kr 910/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A." Spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 2 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej " A. Spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1014,00 zł (jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia 2 czerwca 2017 r. (znak: [...]), na podstawie: - art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) oraz - art. 105 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., reprezentowanej przez r.pr. S. K., od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 17 marca 2017 r. (znak: [...]), w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi – G. K. – pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków: 9 mieszkalnych wielorodzinnych oraz 1 budynku mieszkalnego z dwoma lokalami usługowymi (Żłobek, Biblioteka) przy ul. [...] i ul. [...] w K., z wewnętrznymi instalacjami w budynkach: wod.-kan., C.O., węzłami cieplnymi, wentylacyjną, elektryczną, teletechniczną, wraz z wewnętrznym układem drogowym, miejscami postojowymi, ciągami pieszymi oraz budową dwóch zjazdów (indywidualnego i publicznego) z ul. [...], wraz z rozbudową miejskiej sieci wodociągowej i budową przyłączy wodociągowych, budową sieci kanalizacji ogólnospławnej z przyłączami, budową instalacji kanalizacji sanitarnej i instalacji kanalizacji opadowej w terenie, budową dwóch zbiorników retencyjnych na wody opadowe, budową instalacji teletechnicznej w terenie, budową sieci ciepłowniczej z przyłączami oraz budową sieci elektroenergetycznej NN oświetleniowej – osiedlowej, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]", umorzył postępowanie odwoławcze. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 16 listopada 2016 r. inwestor – G. K. – wystąpiła do organu administracji architektoniczno-budowlanej I instancji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego. Do wniosku zostały załączone wymagane dokumenty, tj.: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia, należące do właściwej izby samorządu zawodowego, co zostało potwierdzone zaświadczeniami wydanymi przez tę izbę. Podkreślono, że ww. wniosek został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 7 lipca 2014 r. (znak: [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego Nr [...] z dnia 6 września 2016 r. (znak: [...]). Zaznaczono przy tym, że obszar oddziaływania obiektu określony został jako teren, obejmujący działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], 762, [...], [...], [...] obr. [...]. Dodano również, że o przebiegu toczącego się postępowania, pismem z dnia 10 stycznia 2017 r. były powiadomione, ustalone przez organ I instancji, strony postępowania. Decyzją z dnia 17 marca 2017 r., Nr [...].[...] (znak: [...]), Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – G. K. – pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa zespołu budynków: 9 mieszkalnych wielorodzinnych oraz 1 budynku mieszkalnego z dwoma lokalami usługowymi (Żłobek, Biblioteka) przy ul. [...] i ul. [...] w K., z wewnętrznymi instalacjami w budynkach: wod.-kan., C.O., węzłami cieplnymi, wentylacyjną, elektryczną, teletechniczną, wraz z wewnętrznym układem drogowym, miejscami postojowymi, ciągami pieszymi oraz budową dwóch zjazdów (indywidualnego i publicznego) z ul. [...], wraz z rozbudową miejskiej sieci wodociągowej i budową przyłączy wodociągowych, budową sieci kanalizacji ogólnospławnej z przyłączami, budową instalacji kanalizacji sanitarnej i instalacji kanalizacji opadowej w terenie, budową dwóch zbiorników retencyjnych na wody opadowe, budową instalacji teletechnicznej w terenie, budową sieci ciepłowniczej z przyłączami oraz budową sieci elektroenergetycznej NN oświetleniowej – osiedlowej, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] Odwołanie od ww. decyzji w dniu 6 kwietnia 2017 r. wniósł do Wojewody za pośrednictwem organu I instancji r.pr. S. K. wskazując, że reprezentuje spółkę [...] Sp. z o.o., Al. [...]. [...] [...] [...] w K.. Organ podkreślił przy tym, że do odwołania pomimo wskazania, że skarżącą spółkę reprezentuje r.pr. S. K. nie zostało dołączone stosowne pełnomocnictwo. Dodano także, że spółka [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez zarząd w osobie – [...] w przedmiotowej sprawie, w toku postępowania przed organem I instancji nie była reprezentowana przez r.pr. S. K.. Następnie organ odwoławczy wskazał, że pierwszym etapem postępowania odwoławczego jest każdorazowo etap badania formalnego i czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia czy istnieją przesłanki formalne dopuszczalności odwołania. Ponadto podkreślono, że jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią istnienie negatywnych przesłanek do uznania dopuszczalności odwołania, k.p.a. przewiduje w takim przypadku wydanie aktu administracyjnego, który kończy ostatecznie postępowanie zarówno wstępne, jak i całe postępowanie odwoławcze. W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść art. 134 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, wskazano, że wezwany pismem organu odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2017 r. r.pr. S. K., przedłożył w dniu 5 maja 2017 r. (przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2017 r.), pełnomocnictwo upoważniające jego osobę do działania w przedmiotowej sprawie w imieniu ww. spółki. Organ odwoławczy podkreślił, że pełnomocnictwo to było datowane na dzień 11 kwietnia 2017 r., a w związku z tym – w ocenie Wojewody – w dniu złożenia odwołania r.pr. S. K. nie był osobą uprawniona do reprezentowania skarżącej spółki. Dlatego też organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Spółki [...] stwierdzając, że odwołująca się nie dochowała staranności w prowadzeniu swoich spraw, bowiem w dacie odwołania brak było upoważnienia do reprezentowania jej przez ww. pełnomocnika. Organ II instancji przywołał przy tym treść art. 127, art. 29 oraz art. 32 k.p.a. i uwzględniając powyższe okoliczności uznał, że w przedmiotowej sprawie r.pr. S. K., nie mógł skutecznie złożyć odwołania, jako pełnomocnik, gdyż nie był umocowany prawnie. Skargę na ww. decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie strona skarżąca [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez r.pr. S. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego i procesowego, tj.: * art. 33 § 2 oraz art. 64 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że pełnomocnictwo przedłożone na wezwanie organu z datą późniejszą niż data odwołania oznacza, że pełnomocnik nie był osobą uprawnioną do reprezentowania, * art. 7 k.p.a., poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez niewystarczające postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia zakresu i terminu umocowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie szczegółowo rozwinęła podniesione zarzuty, przywołując na poparcie swojej argumentacji orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, pozostawił do uznania Sądu, kwestię oceny prawidłowości stanowiska organu wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 2 czerwca 2017 r. (znak: [...]), umarzająca postępowanie odwoławcze w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wydana m.in. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze oraz art. 105 k.p.a., stosownie do którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest – tak jak w przedmiotowej sprawie – decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, to granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza zakwestionowane rozstrzygniecie organu wyższego stopnia, a nie materialnoprawny stosunek prawa administracyjnego ukształtowany decyzją organu I instancji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa [...], LEX nr 1098434). Dlatego też w takim przypadku kontrola Sądu ogranicza się jedynie do oceny czy istniały podstawy do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem wyżej określonych kryteriów, doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn zasadnie podniesionych w skardze, w związku z czym konieczne stało się jej uchylenie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny skuteczności przedłożonego przez stronę skarżącą pełnomocnictwa dla r.pr. S. K. do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 17 marca 2017 r. (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi – G. K. – pozwolenia na budowę ww. zamierzenia inwestycyjnego oraz reprezentowania skarżącej [...] Sp. z o.o. w zainicjowanym wniesieniem tego środka zaskarżenia, postępowaniu odwoławczym. W tym zakresie wymaga podkreślenia, że zgodnie z treścią art. 32 k.p.a., strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Działając w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a., pełnomocnik strony powinien legitymować się stosownym pełnomocnictwem udzielonym na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonym do protokołu (art. 33 § 2 k.p.a.), a w przypadku pełnomocnictwa udzielonego na piśmie, powinien on dołączyć do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis takiego pełnomocnictwa (art. 33 § 3 k.p.a.). Tym samym brak przedłożenia przez profesjonalnego pełnomocnika udzielonego mu pełnomocnictwa do działania w imieniu strony przy wnoszeniu odwołania należy uznać za brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., który w trybie tego przepisu powinien zostać usunięty. Wskazać również w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych – na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik strony skarżącej w treści skargi – uregulowania prawne w odniesieniu do instytucji pełnomocnictwa zawarte w k.p.a. nie są kompletne, dlatego też w razie wątpliwości należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm. – dalej jako: k.c.). I tak, zgodnie z zasadami określonymi w art. 103 § 1 i art. 104 k.c., w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Co istotne, potwierdzenie to ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje swoim zakresem zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Tym samym, ma ono moc wsteczną, gdyż odnosi się do chwili dokonania czynności w imieniu mocodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK [...], LEX nr 275483; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Po [...], LEX nr 524086; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr [...], LEX nr 1697477; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz [...], LEX nr 1810939; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Rz [...], LEX nr 2371355). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, wobec nieprzedłożenia wraz z wniesieniem odwołania z dnia 4 kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu – 6 kwietnia 2017 r.) od decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...].[...] z dnia 17 marca 2017 r. (znak: [...]) przez r.pr. S. K. stosownego pełnomocnictwa do działania w imieniu strony [...] Sp. z o.o. w K., organ odwoławczy prawidłowo wezwał ww. pełnomocnika pismem z dnia 21 kwietnia 2017 r. do złożenia w terminie 7 dni wymaganego pełnomocnictwa. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone w dniu 26 kwietnia 2017 r., zaś w dniu 28 kwietnia 2017 r. (data stempla pocztowego) w odpowiedzi na powyższe wezwanie ustanowiony w sprawie pełnomocnik nadesłał do organu potwierdzony za zgodność z oryginałem odpis pełnomocnictwa, na którym widniała data 11 kwietnia 2017 r. wraz z potwierdzeniem uiszczenia należnej opłaty skarbowej. Z treści tego pełnomocnictwa w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikał zakres umocowania. Stąd też zdaniem Sądu, twierdzenie organu II instancji, że odwołanie zostało złożone przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania skarżącej spółki należało uznać za niezgodne z prawem i poczynione w oparciu o chybione przesłanki. W szczególności fakt, że data widniejąca na pełnomocnictwie, tj. 11 kwietnia 2017 r., jest późniejsza niż data wniesionego odwołania nie przesądza i nie może przesądzać o zakwestionowaniu prawidłowości umocowania pełnomocnika do działania w imieniu skarżącej spółki. Zasadnie bowiem przywołano w treści skargi tezę sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2006 r. (sygn. akt II OSK [...], LEX nr 275483), zgodnie z którą, jeśli usunięcie braku związanego z brakiem pełnomocnictwa nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia jaką datą pełnomocnictwo zostało opatrzone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy. Wydaje się również, że przywołana powyżej zwięzłość regulacji k.p.a. w odniesieniu do instytucji pełnomocnictwa dodatkowo prowadzi do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do pełnomocnictwa, a w związku z tym należy przyjąć, że kwestia daty pełnomocnictwa (którego zakres przedmiotowy obejmujący określone postępowanie jest niewątpliwy) nie należy do sfery braków formalnych, które uniemożliwiałyby merytoryczne rozpoznanie wniesionego w kontrolowanej sprawie odwołania. Tym samym w przedmiotowej sprawie należało uznać, że pełnomocnik strony [...] Sp. z o.o. w K., przedkładając w zakreślonym do tego terminie stosowne pełnomocnictwo, niebudzące wątpliwości co do zakresu umocowania, dokonał skutecznie konwalidacji dokonanej uprzednio wadliwie czynności prawnej, a w związku z tym – z uwagi na naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy – konieczne stało się uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego też, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, powinien uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi i w następstwie powyższego przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów w treści złożonego przez nią odwołania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości [...] zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości [...] zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.) oraz kwota [...]zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictw (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).