II SA/Kr 1054/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 16 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach skargę oddala. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2017 r. Nr [...] Burmistrz [...] i Gminy W., ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Realizacja punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu na dz. nr [...] przy ul. [...] w W. obr[...] Od w/w decyzji odwołanie złożyli A. M. i M. C., zarzucili, iż planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec tego w sprawie powinna być wydana decyzja odmowna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 16 czerwca 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2016.353), art. 6 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.1936), art. 16 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekło o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Realizacja punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu na dz. nr [...] przy ul. [...] w W. obr. [...] W uzasadnieniu wskazano na niezgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar [...] uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 10 listopada 2010 r. zmieniona Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 19 grudnia 2012 r., [...]). podkreślono, iż działka nr [...] w W. znajduje się w obszarze oznaczonym symbolami: 8MN - tereny zabudowy mieszkaniowej. Paragraf 26 ust. 1, 2, 3 i 4 ww. planu. Podstawowe przeznaczenie tych terenów zostało określone w ust. 2 tego przepisu i to jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, budynki garażowe i gospodarcze, obiekty małej architektury itd. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów to m.in. zabudowa usługowa wolnostojąca, zlokalizowana na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce, z zastrzeżeniem ust. 4. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa (definiuje) co oznaczają "usługi" i tak zgodnie z § 6 pkt. 10: - Ilekroć w uchwale jest mowa o "usługach" - należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe, biura projektowe i badawczo - rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw. Planowana realizacja punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu nie jest żadną z usług wprost wyszczególnionych w § 6 pkt. 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium nie jest także usługą o zbliżonym charakterze, ponieważ usługi wprost wyszczególnione w miejscowym planie można określić jako usługi nie uciążliwe np. handel detaliczny i hurtowy, gastronomia, hotelarstwo, rzemiosło usługowe, urządzenia i obiekty turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe, przedszkola, placówki opiekuńczo-wychowawcze, obiekty kultury. Natomiast nie można zakwalifikować punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu do usług nie uciążliwych, gdyż generalnie gromadzenie dużej ilości odpadów naruszy estetykę środowiska mieszkalnego. A dodatkowo należy podkreślić, iż miejscowy plan dopuszcza zabudowę usługową, natomiast podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. wyznaczył Teren Zbiórki Odpadów (O), a teren ten został przeznaczony właśnie na potrzeby zbiórki odpadów (§ 51 miejscowego planu). Nadto wskazano na zapis § 26 ust. 4 miejscowego planu, aby uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych, nie wykraczała poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, a emisje nie powodowały przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska. Z akt sprawy wynika, iż uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych planowanego punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu wykracza poza granice terenu do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny. Przedsięwzięcie planowane jest na działce nr [...] w W., a tereny mieszkalne zlokalizowane są bezpośrednio przy działce objętej zamierzeniem. Z raportu wynika, iż generowany przez przedsięwzięcie hałas (załącznik 4.2), jak i substancje emitowane do powietrza, tj. amoniak, benzen, tlenek węgla, dwutlenek azotu, pył zawieszony PM10, pył zawieszony PM2.5, dwutlenek siarki, toluen, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne (załączniki 3.4 do 3.13) - będą przekraczały granice terenu działki nr [...]. Przepis miejscowego planu nie mówi o tym, że te uciążliwości mają przekraczać dopuszczalne stężenia substancji w powietrzu, czy też dopuszczalne normy hałasu, ale wprowadza warunek, że uciążliwości nie mogą wykraczać poza granice terenu, a w przedmiotowej sprawie takie wykroczenie ma miejsce. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Ł. C. zarzucając naruszenie: - art. 7, 77 § 1 oraz 107 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym brak podstaw merytorycznych i nienależyte wyjaśnienie dlaczego przedsięwzięcie skarżącego nie może zostać uznane za usługę, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia błędnych ustaleń faktycznych, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest niezgodne z planem zagospodarowania oraz że oddziaływuje poza terenem inwestycji. - § 26 ust. 1, 2, 3, 4 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia 10 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. - obszar [...] poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsięwzięcie pn: "Realizacja punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu na dz. nr [...] przy ul [...] w W. obr. [...]" jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo że przedsięwzięcie to jest usługą w rozumieniu przepisów uchwały, a miejscowy plan dopuszcza zabudowę usługową na terenie objętym przedsięwzięciem. W uzasadnieniu podkreślono, iż zbieranie odpadów i skup złomu można zakwalifikować jako usługi o zbliżonym charakterze. Nie sposób zgodzić się z organem, iż usługami o zbliżonych charakterze są jedynie usługi nie uciążliwe. § 6 pkt 10 planu dopuszcza się możliwość realizacji usług uciążliwych, ale z zachowaniem warunku, aby uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych, nie wykraczała poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, a emisje nie powodowały przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska. Nie można zgodzić się z decyzja SKO. że samo zaistnienie oddziaływań hałasowych czy emisyjnych świadczy o wykroczeniu uciążliwości poza teren. Błędne jest twierdzenie organu, że przepisy prawa miejscowego nie mówią o tym, że te uciążliwości mają przekraczać dopuszczalne stężenia substancji w powietrzu, czy też dopuszczalne normy hałasu, ale wprowadza warunek, że uciążliwości nie mogą wykraczać poza granice terenu, a w przedmiotowej sprawie takie wykroczenie ma miejsce. Ustawodawca wprowadził szereg przepisów popartych wieloletnimi badaniami określających dopuszczalne stężenia zanieczyszczeń, czy też normy hałasu dla danych kategorii terenu. Każdy przedsiębiorca prowadzący działalność winien spełniać poszczególne wymagania. Przeprowadzone obliczenia wykazały, że oddziaływanie akustyczne zakładu zawiera się w jego granicach. Przy przyjętych w raporcie założeniach zasięg izolinii 50 dB dla pory dnia zawiera się w granicach działki inwestora. Poziom hałasu na granicy najbliższych terenów mieszkaniowych wynosi ok 45 dB. Analiza rozkładu pola akustycznego dla terenów przylegających do obiektu wykazała, że funkcjonowanie zakładu nie powoduje przekroczenia poziomów hałasu na terenach podlegających ochronie przed hałasem. Przyjmując założoną interpretację SKO należałoby stwierdzić, że żadna działalność na wskazanych gruntach nie jest możliwa gdyż emitowany hałas przez potencjalnych klientów poruszających się samochodami osobowymi czy nawet pieszo powoduje emisję hałasu. "Nie ważne, że nie powoduje przekroczeń. Dlatego skarżący podkreśla, iż stworzono w/w przepisy aby jasno określić w jakim przypadku mamy do czynienia z uciążliwością wykraczająca poza teren stanowiący własność inwestora. W tym przypadku jest to wartość 50dB dla pory dnia oraz 40dB dla pory nocy. Niższe wartości nie stanowią uciążliwości dla gruntów sąsiednich. Ponadto należy zaznaczyć, że generowany hałas przez ruch samochodowy w ciągu ul. [...] jest znacznie wyższy niż ten emitowany przez zakład, co mogłoby prowadzić do wniosku o konieczności wyłączenia ruchu na w/w ulicy. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku emisji zanieczyszczeń pochodzących z transportu samochodowego. W przeprowadzonej analizie wzięto pod uwagę typowe zanieczyszczenia komunikacyjne tj. amoniak, beznen, NO2, SO2, PM2.5, PM 10, Co, toluen, węglowodory alifatyczne i aromatyczne powstające w czasie operacji ruchowych pojazdów. Jako podstawę do wyznaczenia dopuszczalnych poziomów wzięto pod uwagę substancje wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W przeprowadzonych obliczeniach uwzględniono ponadto aktualne tło zanieczyszczeń powietrza dla miejscowości W.. Skarżący wskazuje, że przeprowadzono obliczenia maksymalnych stężeń substancji w powietrzu uśrednionych dla 1 godziny, z uwzględnianiem statystyki warunków metrologicznych, w celu sprawdzenia w każdym punkcie siatki warunku Smm Skarżący wskazał, że przyjęte w opracowaniu współczynniki emisji są wartościami maksymalnymi, które nie zostaną przekroczone podczas funkcjonowania zakładu. Przy tak skonstruowanym modelu obciążania emisją do atmosfery oraz przy ustalonych założeniach, stwierdzić należy brak przekroczeń wartości dopuszczalnych emisji do powietrza dla następujących substancji: amoniak, beznen, dwutlenek azotu, dwutlenek siarki, pył zawieszony pm 10, pył zawieszony pm 2.5, toulen tlenek węgla, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne oraz opad pyłu. Powyższe oznacza, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymagania ochrony środowiska nie powodując przekroczeń dopuszczalnych stężeń substancji w powietrzu. Oznacza to jednoznacznie, że uciążliwość zakładu mieścić się będzie w granicach jego właściwości. Skarżący wskazał, że 22 kwietnia 2011 r. Starosta [...] zezwolił W. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod. firmą [...]" W. C. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów, zakwalifikowanych jako inne niż niebezpieczne. W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa działalność jest zgodna z prawem miejscowym, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy M. w W.. Wskazano bowiem, że zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia 10.10.2010 r. Rady Miejskiej w W., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza zakazu na prowadzanie działalności pn: zbieranie odpadów. Powyższe ustalenie jest nadal aktualne w kontekście niniejszej sprawy. Plan zagospodarowania przestrzennego nie wprowadza bowiem zakazu prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów, zwłaszcza takiego zakazu nie wprowadza § 10 pkt 2 lit d. Przepis ten dotyczy budowy składowisk odpadów, Skarżący wskazuje, iż jego działalność nie będzie polegała na budowie składowisk, a jedynie na zbieraniu odpadów. W okolicy firmy skarżącego - na ul. [...] w W. - jest jeszcze kilka innych takich punków, które oferują zbieranie odpadów. Nadto, w strefie ochronnej wysypiska nie ma żadnych zabudowań mieszkalnych, a dotychczasowych właścicieli wysiedlono. W okolicy znajduje się jedynie [...] Zespół Hosteli Socjalno - Readaptacyjnych Stowarzyszenie [...] oraz zakłady świadczące usługi skupu metali. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, stąd skarga została oddalona. Na wstępie wskazać należy, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Co do zasady, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2628/11). Sporne w kontrolowanej sprawie było właśnie czy planowana przez skarżącego inwestycja w postaci punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu na dz. nr [...] w W., jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu skarżony organ dokonał prawidłowej oceny w zakresie braku zgodności inwestycji z planem miejscowym. Działka nr [...] w W. znajduje się w obszarze oznaczonym w planie symbolami: 8MN - tereny zabudowy mieszkaniowej. Stosownie do § 26 ust. 2 planu podstawowym przeznaczeniem terenów MN jest: 1) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, z możliwością wydzielenia w budynku mieszkalnym lokalu na cele usługowe, zgodnie z przepisami odrębnymi; 2) zabudowa i zagospodarowanie towarzyszące zabudowie jednorodzinnej i funkcjonalnie z nią związane, w tym: a) budynki garażowe i gospodarcze, b) zieleń przydomowa, c) niewydzielone na rysunku planu drogi, dojazdy, dojścia do budynków, miejsca postojowe, d) obiekty małej architektury, e) ogrodzenia, przyłącza i urządzenia instalacyjne do budynków, urządzenia służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, z zastrzeżeniem §18 pkt 2. Nadto dalsze przepisy w ust. 3 i 4 wskazują, iż jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń, w tym: 1) zabudowy usługowej wolnostojącej, zlokalizowanej na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce, z zastrzeżeniem ust.4. 2) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 lit. e), z zastrzeżeniem § 22 pkt 3; 3) urządzeń sportowych i rekreacyjnych. W ust. 4 określono iż zakres usług zgodnie z § 6 pkt 10, winna zachowywać warunek, aby uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych, nie wykraczała poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, a emisje nie powodowały przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska. Z przepisów tych wynika, iż podstawowe przeznaczenie terenów na których znajduje się sporna działka zostało określone w ust. 2 tego przepisu i to jest m.in. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa, budynki garażowe i gospodarcze, obiekty małej architektury itd. Natomiast przeznaczenie dopuszczalne dla tych terenów to m.in. zabudowa usługowa wolnostojąca, zlokalizowana na działce z budynkiem mieszkalnym lub na odrębnej działce, z zastrzeżeniem ust. 4. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa co oznaczają "usługi" i tak zgodnie z § 6 pkt. 10 należy przez to rozumieć usługi z zakresu handlu detalicznego i hurtowego, gastronomii, hotelarstwa, rzemiosła usługowego, urządzeń i obiektów turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe, biura projektowe i badawczo - rozwojowe, lecznictwa, obiektów ochrony zdrowia (z wyłączeniem szpitali i domów pomocy społecznej), przedszkoli, placówek opiekuńczo-wychowawczych, obiektów kultury oraz inne usługi o zbliżonym charakterze, np. usługi niematerialne (konsultingowe, prawne, reklamowe itp.), usługi komunikacji, z wyłączeniem stacji paliw. Planowana realizacja punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu nie jest żadną z usług wprost wymienionych w § 6 pkt. 10. Kolegium zasadnie także oceniło, iż nie jest także usługą o zbliżonym charakterze, ponieważ usługi wprost wyszczególnione w miejscowym planie można określić jako usługi nie uciążliwe np. handel detaliczny i hurtowy, gastronomia, hotelarstwo, rzemiosło usługowe, urządzenia i obiekty turystyki, sportu i rekreacji, biurowe i administracji, oświaty, instytucje finansowe, przedszkola, placówki opiekuńczo-wychowawcze, obiekty kultury. Punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu nie można zakwalifikować do usług nie uciążliwych, gdyż generalnie gromadzenie dużej ilości odpadów naruszy estetykę środowiska mieszkalnego. Wobec tego niezasadny jest zarzut skargi, iż działalność w zakresie zbierania odpadów i skupu złomu są usługami o zbliżonym charakterze co wyżej wymienione. Z uwagi też na to, że miejscowy plan generalnie dopuszcza zabudowę usługową gdy podstawowym przeznaczeniem dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, to winno się, jak zasadnie wskazał organ uwzględnić zapis § 26 ust. 4 miejscowego planu, wprowadzający warunek, aby uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych, nie wykraczała poza granice terenu, do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny, a emisje nie powodowały przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska. W tym kontekście istotne zatem jest, iż uciążliwość wynikająca z działalności obiektów i urządzeń usługowych planowanego punktu zbierania odpadów w tym skupu złomu wykracza poza granice terenu do którego prowadzący działalność ma tytuł prawny. Przedsięwzięcie planowane jest na działce nr [...] w W., a tereny mieszkalne zlokalizowane są bezpośrednio przy działce objętej zamierzeniem. Z raportu wynika, iż generowany przez przedsięwzięcie hałas (załącznik 4.2), jak i substancje emitowane do powietrza, tj. amoniak, benzen, tlenek węgla, dwutlenek azotu, pył zawieszony PM10, pył zawieszony PM2.5, dwutlenek siarki, toluen, węglowodory alifatyczne, węglowodory aromatyczne (załączniki 3.4 do 3.13) - będą przekraczały granice terenu działki nr [...]. Istotne jest wbrew argumentacji skarżącego, iż uciążliwości nie mogą wykraczać poza granice terenu, a nie że uciążliwości mają przekraczać dopuszczalne stężenia substancji w powietrzu czy też dopuszczalne normy hałasu. W przedmiotowej sprawie takie wykroczenie poza granice terenu działki skarżącego będzie miało miejsce. Dodać należy, że zgodnie z § 6 pkt. 8 planu miejscowego, ilekroć w uchwale jest mowa o przeznaczeniu dopuszczalnym – należy przez to rozumieć rodzaj terenu przeznaczenia inny niż podstawowe, który dopuszczony został na wyznaczonym terenie jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego, na warunkach określonych w Rozdziale III uchwały. Trudno uznać aby punkt zbierania odpadów stanowił uzupełnienie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z uwagi zatem na prawidłowo stwierdzoną niezgodnością lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezasadne są także zarzuty odnoszące się do uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej czy istniejących faktycznie w pobliskim sąsiedztwie punktów zbierania odpadów. Mając powyższe na uwadze Sąd, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.