II OZ 285/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 listopada 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt II SA/Op 477/17 ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - P.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżąca Wspólnota nie poparła wniosku jakąkolwiek argumentacją, z której wynikałoby, na czym ma polegać niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji, ani z jakich powodów jej wykonanie spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Sąd analizując akta sprawy nie dostrzegł z urzędu przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani też jakichkolwiek okoliczności uzasadniających zastosowanie art. 49 § 1 P.p.s.a. Sąd podkreślił, że skarżąca nie wykazała zarówno przesłanek, na jakich opiera swój wniosek, jak też nie przedstawiła żadnych okoliczności lub dokumentów uzasadniających zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie uzasadniła bowiem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz nie przedstawiła dowodów na jego poparcie, ograniczając się w istocie do samego sformułowania wniosku. Skarżąca wspólnota wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. K. pozwolenia na budowę - przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe - lokal usługowy na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego w [...] przy ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] z k.m. [...] uzasadnia spowodowanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków; 2. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na błędnym przyjęciu przez organ pierwszej instancji, że skarżąca nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji oraz nie przedstawiła dowodów na jego poparcie, a zatem nie ma podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków, a w szczególności uzasadnia zasadność wstrzymania przedmiotowej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Wskazany przepis umożliwia sądowi wstrzymanie nie tylko aktu będącego przedmiotem skargi, lecz również innych aktów podjętych w sprawie. Należy wskazać, że granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 291). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych – podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001, Nr 1, poz. 7; T.Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 300). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 P.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13). Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym w ramach postępowania dotyczącego kontroli decyzji wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym. W niniejszej sprawie skarżąca Wspólnota domagała się wstrzymania wykonania wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym, a mianowicie decyzji Wojewody [...] z dnia[...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. K. pozwolenia na budowę - przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego lokalu mieszkalnego z przeznaczeniem na cele usługowe - lokal usługowy - biura na parterze budynku mieszkalnego w [...] ul. [...] na działce oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków nr [...] z k.m.[...] . Wnioskiem nie objęła natomiast decyzji z [...] października 2014 r. Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przełoży się na wstrzymanie wykonania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Inaczej rzecz ujmując, wstrzymanie wykonania decyzji odmownych wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym nie spowoduje, że decyzja wydana w trybie zwykłym nie będzie podlegać wykonaniu. Zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z treści art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu, ani czynności. Od powyższej zasady są wyjątki. Przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. stanowi, że po przekazaniu skargi sądowi, sąd może, na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, za wyjątkiem wskazanym w tym przepisie. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. Innymi słowy warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i ich konkretyzacja w przedstawionym przez stronę materiale dowodowym. Uzasadnienie wniosku powinno się odnosić do konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest uzasadnione. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżanego aktu spoczywa na wnioskodawcy. Analizując pod tym względem argumentację skarżącej Wspólnoty zawarte w zażaleniu, uznać należy, że wniosek o wstrzymanie nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy co najmniej uprawdopodobnić wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Należy jednak podkreślić, iż konieczne jest przy tym przytoczenie spójnej argumentacji, popartej faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ogólnikowe wywody strony dotyczące konieczności poniesienia kosztów związanych z ewentualną koniecznością przywrócenia do stanu poprzedniego nie oznacza, iż wykonanie decyzji spowoduje po stronie Wspólnoty powstanie trudnych do odwrócenia skutków lub znacznej szkody. Strona przywołując okoliczność poniesienia kosztów finansowych (bez ich sprecyzowania) winna poprzeć swoje twierdzenia stosownymi informacjami dotyczącymi w szczególności wysokości przychodów i dochodów jakie uzyskuje. Ponadto należy wskazać, że gdyby doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku gdy inwestycja jest poważnie zaawansowana lub ukończona, organ nadzoru budowlanego uprawniony będzie do wydawania szeregu nakazów mających na celu doprowadzenie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, a wszystkie wynikłe stąd koszty będą obciążać inwestora, a nie Wspólnotę. Trzeba też zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniom zawartym w zażaleniu, Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone postanowienie nie oceniał wyłączenie treści wniosku o wstrzymanie, który nie zawierał żadnego uzasadnienia, ale dokonał analizy akt sprawy i również działając z urzędu nie dostrzegł przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji