VII SAB/Wa 34/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M.K. i A. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie wniosku o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu w zakresie sieci gazowej i wodociągowej I. stwierdza bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w zakresie rozpatrzenia wniosku M. K. i A. K. o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] w zakresie sieci gazowej i wodociągowej, II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych), IV. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku M. K. i A. K. o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ew. [...]i [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...] w zakresie sieci gazowej i wodociągowej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi, V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących M. K. i A.K. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W dniu [...] maja 2017 r. M. K. i A. K., zwani dalej "skarżącymi", wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanego dalej także "PINB", w rozpatrzeniu sprawy w zakresie nakazu rozbiórki budowanych bez pozwolenia sieci wodociągowej i gazowej (znak: [...]). 2. Skarżący wyjaśnili, że ww. skarga została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] października 2015 r. (doręczenie: [...] października 2015 r.) skarżący wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu obejmujących sieci: gazową, wodną i kanalizację sanitarną. Zdaniem skarżących sieci te zostały wybudowane na działkach o nr ew. [...] i [...], należących do skarżących i położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Sieci wykonano wszakże bez uzyskania zgody właścicieli nieruchomości, a przez to bez wymaganego przez prawo pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnili przy tym, że w zakresie sieci kanalizacji sanitarnej toczy się odrębne postępowanie zawisłe przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, prowadzone pod sygn. akt VII SA/Wa 27/17. Dlatego też skarga dotyczy tylko, zdaniem skarżących, bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przewlekłości prowadzonego przez ten organ postępowania w sprawie w zakresie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej i gazowej. Ze zgromadzonych akt sprawy wynika, że stan prawny każdej ze wskazanych sieci uzbrojenia terenu nie był w pełni jasny. Dlatego PINB podjął czynności mające na celu ustalenie okoliczności faktycznych dotyczących poszczególnych sieci. Kolejno, po ponad dziewięciu miesiącach postępowania, zawiadomieniem z [...]czerwca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] poinformował skarżących o wszczęciu na ich wniosek postępowania administracyjnego w sprawie nakazania rozbiórki sieci uzbrojenia terenu (gaz, woda i kanalizacja sanitarna), zlokalizowanej na działkach o nr ew. [...]i [...]. W dniu [...]lipca 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...], znak: [...], odmówił nakazania rozbiórki sieci uzbrojenia terenu (gaz, woda i kanalizacja sanitarna), zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...] i [...]położonych w miejscowości [...] gmina [...]. Jeszcze przed wydaniem wskazanej decyzji PINB nr [...], skarżący [...] czerwca 2016 r. złożyli do wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "[...]WINB", postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] , uznał zażalenie skarżących za zasadne i zobowiązał PINB w [...]do podjęcia stosownych kroków zapobiegających występowaniu podobnych przypadków przewlekłości postępowania przy załatwianiu spraw w przyszłości. Natomiast bezpośrednio w sprawie o nakazanie rozbiórki trzech sieci uzbrojenia terenu skarżący [...] sierpnia 2016 r. złożyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], odwołanie od decyzji PINB z [...] lipca 2016 r., nr [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., znak: [...], uchylił rozstrzygnięcie organu powiatowego i przekazał sprawę wraz z jej aktami do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 3. Merytoryczna, choć kasatoryjna decyzja [...]WINB nr [...] z [...] września 2016 r., ani wcześniejsze postanowienie [...]WINB z [...]sierpnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], nie doprowadziły do końcowego rozstrzygnięcia dotyczącego rozbiórki trzech sieci. Jak podkreślają skarżący, w okresie ponad czterech miesięcy od przekazania ostatecznego rozstrzygnięcia [...]WINB wraz z aktami do PINB, sprawa odnosząca się do sieci gazowej i sieci wodociągowej nie została załatwiona przez wydanie decyzji merytorycznej. Zdaniem skarżących zostały przez to naruszone obowiązujące terminy załatwiania spraw określone w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Stanowi to – w opinii skarżących - ewidentne pogwałcenia prawa i wymaga interwencji organu wyższego stopnia. Z powodów wskazanych w poprzednim akapicie, w dniu [...] stycznia 2017 r. skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie w terminie ww. sprawy. Skarżący wskazali przy tym, że bezczynność organu powiatowego po przekazaniu mu do ponownego rozpoznania sprawy nakazu rozbiórki sieci, stanowi ponowne naruszenie obowiązującego prawą w tej samej sprawie. Skarżący wskazali bowiem na powołane wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r., Nr [...], w przedmiocie przewlekłości postępowania. 4. Po rozpoznaniu zażalenia skarżących z [...] stycznia 2017 r. na bezczynność PINB, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. uznał zażalenie skarżących za zasadne i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy, 45-dniowy termin (licząc od dnia doręczenia postanowienia) na załatwienie ww. sprawy. Organ wydał powyższe rozstrzygnięcie działając na podstawie art. 37 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a. Organ wojewódzki stwierdził, że postępowanie w sprawie sieci gazowej i wodociągowej nie zostało zawieszone, a przekazanie akt administracyjnych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w związku ze sprawą o sygn. akt sądowych VII SA/Wa 27/17 nie uzasadnia bezczynności organu administracji prowadzącego postępowanie w zakresie sieci wodociągowej i sieci gazowej. Organ administracji w takiej sytuacji powinien sporządzić kopie akt lub podjąć czynności w celu pozyskania wymaganej dokumentacji do rozpoznania sprawy. Bierne oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd w odniesieniu do jednej sieci i zwrot akt stanowi postać bezczynności organu administracji. Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie jest skuteczne, jeżeli organ uchybia terminowi, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. lub jeżeli przekroczył ustanowiony przez siebie termin, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Należało zatem stwierdzić, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ powiatowy podjął działania wyłącznie co do sieci kanalizacji sanitarnej, pomijając sieci wodociągową i gazową. 5. Mimo wydania przez [...]WINB postanowienia nr [...] z [...] marca 2017 r. i wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego 45-dniowego terminu na załatwienie ww. sprawy, sprawa nadal nie została załatwiona. Dlatego też w dniu [...]maja 2017 r. skarżący złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność organu powiatowego odnoszącą się do sieci wodociągowej i sieci gazowej. Skarżący wskazali ponadto, że pomimo upływu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dalszym ciągu pozostaje bezczynny. W związku z tym skarżący wnieśli o nałożenie kary finansowej na organ powiatowy oraz zobowiązanie go do załatwienia ww. sprawy w określonym terminie. Jak wskazali skarżący, pozostawanie sieci gazowej i wodociągowej na przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia podjęcie planowanej inwestycji w postaci budowy domu mieszkalnego jednorodzinnego. 6. Odpowiadając w dniu [...] czerwca 2017 r. na skargę złożona do Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Powiatowego w [...] wyjaśnił, że sprawa nie została ostatecznie załatwiona w terminie określonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z [...] marca 2017 r. ze względu na brak akt sprawy, które zostały przekazane w całości do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w związku ze skargą skarżących na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. Pracownik prowadzący ówcześnie sprawę nie pozostawił w Inspektoracie kopii akt niezbędnych do prowadzenia dalszego postępowania, a następnie przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. W związku z powyższym sprawa została przekazana innemu pracownikowi, który po zapoznaniu się ze sprawą zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o wypożyczenie akt celem sporządzenia z nich kserokopii. Po otrzymaniu akt sprawy oraz kierując się wskazaniami [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawartymi w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. organ ponownie wezwał przedstawicieli gestorów sieci do złożenia wyjaśnień w ww. sprawie oraz do przedłożenia dokumentów świadczących o legalności sieci. Na skutek wezwania stawili się w Inspektoracie przedstawiciele Urzędu Miasta i Gminy [...] oświadczając, że sieć została zrealizowana w latach 1984-1995. Gmina nie posiada wszakże żadnych dokumentów świadczących o legalności inwestycji. Na wezwanie nie stawił się natomiast przedstawiciel [...] Spółki [...] Sp. z o. o. W związku z dalszym brakiem jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalności ww. sieci niezbędnym jest wdrożenie procedury legalizacyjnej, która zostanie przeprowadzona przez Inspektorat w możliwie najkrótszym czasie. Mając powyższe na uwadze organ wniósł o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. 7. Wyjaśniając przesłanki rozstrzygnięcia, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ww. ustawy sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji, jest doprowadzenie do wydania przez ten organ decyzji administracyjnej (lub innego aktu) w sprawie wszczętej żądaniem strony. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). 8. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie, Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w [...] pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy nakazu rozbiórki sieci wodociągowej oraz sieci gazowej, zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...]i [...]w miejscowości [...] gmina [...]. Należy przy tym stwierdzić, że skarżący wykorzystali środek przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. składając w dniu [...] stycznia 2017 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu powiatowego. Mimo wyznaczenia przez organ wojewódzki dodatkowego terminu dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wskazanych dwóch sieci infrastruktury terenu (wodnej i gazowej), organ powiatowy nie wydał w tej sprawie wymaganego rozstrzygnięcia. Badając zasadność skargi złożonej przez skarżących Sąd stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie mimo upływu ponad ośmiu miesięcy od przekazania mu przez [...]WINB sprawy do ponownego rozpatrzenia po uchyleniu [...] września 2016 r. wcześniejszej decyzji PINB z [...] lipca 2016 r. Dla oceny bezczynności organu powiatowego istotną okolicznością jest również wskazane wyżej postanowienie [...]WINB z [...] marca 2017 r., w którym organ wojewódzki uznał za zasadne zażalenie skarżących i wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy, 45-dniowy termin (licząc od dnia doręczenia postanowienia) na załatwienie ww. sprawy nakazania rozbiórki sieci wodociągowej i sieci gazowej. Gdyby liczyć okres bezczynności PINB od ww. postanowienia [...]WINB z [...] marca 2017 r. do dnia złożenia do Sądu skargi na bezczynność, należałoby stwierdzić, że okres bezczynności wyniósł 80 dni, a po odliczeniu dodatkowego terminu na załatwienie sprawy – 35 dni. Sąd nie uznaje również za przekonujące wyjaśnień organu powiatowego przedstawionych w odpowiedzi organu na skargę złożoną do Sądu. Organ powołuje się na okoliczność przekazania całości akt sprawy do Sądu w związku z postępowaniem sądowoadministracyjnym dotyczącym sieci kanalizacji sanitarnej, a także na długotrwałą chorobę pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie sprawy. W opinii Sądu okoliczności takie nie mogą być – żadną miarą – uznane za uzasadniające twierdzenie, że PINB: (1) zgodnie z art. 7 k.p.a. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; (2) zgodnie z art. 8 k.p.a. prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i wreszcie, że (3) zgodnie z art. 9 k.p.a. należycie i wyczerpująco informował skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W świetle przedstawionych okoliczności oraz podstawowych zasad postępowania administracyjnego Sąd uznał, że na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku M. K.i A. K. o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ewid. [...]i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...] w zakresie sieci gazowej i wodociągowej. Jednocześnie w punkcie II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa. Sąd uznał, że wyrażenie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć – jak to się zwykle przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych – jako prowadzenie postępowania wbrew jednoznacznemu rozumieniu przepisu prawa, tu: przepisu procesowego, wyznaczającego sposób postępowania w określonym zakresie. W rozpatrywanej sprawie, Sąd nie stwierdził takiego działania contra legem. Sąd podziela przy tym pogląd, że w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. powinno się brać nie tylko sam skutek uchybienia terminu do załatwienia sprawy i przyczyny, które za tym stały, ale również podejście organu do ciążących na nim obowiązków procesowych, stopień rozumianej potocznie staranności w prowadzeniu postępowania. W tym kontekście Sąd w bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] upatruje raczej niskiego poziomu profesjonalizmu w prowadzeniu przedmiotowego postępowania niż działania intencjonalnego lub otwarcie lekceważącego wobec skarżących (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2015 r., sygn. akt II OSK 244/15). Z tego względu Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. Kierując się również powyższymi przesłankami Sąd na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. uznał, że zasadne jest wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywny w wysokości 500 zł (pięćset złotych). Tak jak orzeczono w punkcie IV sentencji wyroku Sąd zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku skarżących o nakazanie rozbiórki sieci uzbrojenia terenu działek o nr ew. [...]i [...]położonych w miejscowości [...], gm. [...], w zakresie sieci gazowej i wodociągowej w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi. Sąd uznał bowiem, że skoro sprawa toczy się od ponad dwóch lat, organ miał dostatecznie dużo czasu, aby dokonać wszystkich ustaleń co do faktów sprawy, a także rozważyć dopuszczalne i prawidłowe lub optymalne sposoby rozstrzygnięcia sprawy w takim stanie faktycznym, jaki zostanie ostatecznie ustalony. Z uwagi na brak wniosku skarżących Sąd nie orzekł o kosztach postępowania.