II GSK 3346/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2698/16 w sprawie ze skargi D C na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek do uzyskania dostępu do stref zastrzeżonych lotniska oraz części krytycznych tych stref oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 maja 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2698/16 oddalił skargę D C na czynność Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego w przedmiocie udzielenia informacji o stwierdzeniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 ustawy Prawo lotnicze. W motywach podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności na konieczność respektowania wykładni prawa oraz wskazań wynikających z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt II GSK 4799/16 uchylającego pierwsze wydane na gruncie tej sprawy postanowienie WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2016 r. o odrzuceniu skargi D C na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie t.j. Dz. U. 2016.718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Jak stwierdził dalej Sąd I instancji, uwzględniając wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powyższym orzeczeniu należy uznać, że zaznaczenie na formularzu wniosku, iż został on złożony w celu wydania certyfikatu CMC stanowiło oczywistą omyłkę osoby wypełniającej formularz, gdyż przewoźnik lotniczy takiego uprawnienia nie posiadał. Zatem przedmiotowe żądanie PLL LOT skierowane do organu, było wnioskiem o udzielenie informacji w celu wydania swojemu pracownikowi (D Czatrudnionemu na stanowisku pilota) - karty identyfikacyjnej członka załogi (ID CREW). Jednocześnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona informacja o istnieniu negatywnych przesłanek z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1393 ze zm., dalej także: "ustawa Prawo lotnicze") jest innym aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przyjąć należy, że przedmiotowa skarga została wniesiona na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem czynność Komendanta Straży Granicznej z 9 października 2015 r. dotycząca udzielenia informacji stwierdzającej istnienie przesłanki, o której mowa w art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, dotyczy uprawnień i obowiązków skarżącego, jako pilota statku powietrznego związanych z posiadaniem karty identyfikacyjnej i możliwością wstępu do stref zastrzeżonych lotnisk. Z kolei dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej czynności WSA stwierdził, że nie narusza ona przepisów stanowiących podstawę jej dokonania, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Po przytoczeniu treści art. 188 a) ustawy Prawo lotnicze a także § 24 ust. 1 Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (dalej jako "Krajowy Program"), stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie Krajowego Programu Ochrony Lotnictwa Cywilnego (Dz. U. z 2012 r. poz. 912) Sąd I instancji wskazał, że w celu umożliwienia dostępu osób, o których mowa w pkt 1.2.4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska zarządzający lotniskiem lub przewoźnik lotniczy w ramach sprawdzenia przeszłości tych osób, zgodnie z art. 3 pkt 15 tego rozporządzenia, występuje do komendanta oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji o braku negatywnych przesłanek do uzyskania takiego dostępu (art. 188a ust. 4 ustawy Prawo lotnicze). Dalej WSA wywiódł, że w myśl art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają w szczególności na cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia. Stosownie natomiast do art. 188a ust. 6 ustawy Prawo lotnicze, Komendant Oddziału Straży Granicznej dokonuje ustaleń w zakresie istnienia przesłanek, o których mowa w ust. 4, i udziela stosownej informacji w terminie 21 dni od dnia wystąpienia. Według Sądu I instancji z akt sprawy wynika, że zaskarżoną czynnością z dnia 9 października 2015 r. Komendant Oddziału Straży Granicznej udzielił informacji o zaistnieniu negatywnych przesłanek wynikających z art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego, na podstawie ustaleń poczynionych przez ABW (pismo Zastępcy Dyrektora Biura Ewidencji i Analiz ABW z dnia 14 sierpnia 2015 r., nr E-77556/2015). W ocenie WSA, w sytuacji zaistnienia okoliczności wskazanej w art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa Lotniczego, Komendant Oddziału Straży Granicznej jest zobowiązany do stwierdzenia negatywnych przesłanek uzyskania dostępu osób, o których mowa w pkt 1.2.4 załącznika do rozporządzenia nr 300/2008/WE, do strefy zastrzeżonej lotniska. Zdaniem Sądu I instancji, ustalenia poczynione przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego, która w świetle ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2016 r. poz.1167 ze zm.) jest organem upoważnionym do wydania lub odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, były dla Komendanta Oddziału Straży Granicznej bezwzględnie wiążące. Zdaniem Sądu I instancji, bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że w przypadku skarżącego wydana została decyzja odmawiająca wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych. Należy mieć bowiem na uwadze, wskazał dalej WSA, że przesłanki wydania decyzji odmownej są identyczne jak w przypadku wydania decyzji cofającej takie poświadczenie. Wydanie tych decyzji następuje m.in. w przypadku ustalenia, że istnieją wątpliwości o których mowa w art. 24 ust. 3 wskazanej ustawy i wątpliwości tych nie da się usunąć, a dotyczących: 1) poziomu życia osoby sprawdzanej wyraźnie przewyższającego uzyskiwane przez nią dochody; 2) informacji o chorobie psychicznej lub innych zakłóceniach czynności psychicznych ograniczających sprawność umysłową i mogących negatywnie wpłynąć na zdolność osoby sprawdzanej do wykonywania prac, związanych z dostępem do informacji niejawnych; 3) uzależnienia od alkoholu, środków odurzających lub substancji psychotropowych. Zdaniem Sądu I instancji, w tej sytuacji uznanie, że w przypadku osoby, co do której już na etapie postępowania sprawdzającego ABW powzięło uzasadnione wątpliwości odnośnie do możliwości wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, może być wydana karta identyfikacyjna zapewniająca do strefy zastrzeżonej lotniska, byłoby nieracjonalne mając na uwadze przepisy krajowe i prawa unijnego, których wspólnym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego. Według WSA, nie jest prawdą jak twierdzi skarżący, że nie są mu znane powody negatywnej oceny przesłanek wydania karty identyfikacyjnej, albowiem decyzja o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych, była skarżącemu doręczona. Skarżący od tej decyzji nie składał odwołania, natomiast przy piśmie z dnia 19 maja 2017 r. załączył decyzję Prezesa Rady Ministrów odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dni 14 lipca 2015 r. o odmowie wydania poświadczenia bezpieczeństwa, w której organ ponownie ocenił przesłanki leżące u podstaw tej odmowy, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że nie dopatruje się również sprzeczności pomiędzy rozwiązaniem zawartym w art. 188a ust. 5 Prawa lotniczego zawierającym przesłanki, które podlegają ocenie w przypadku badania przeszłości osoby, której ma być wydana karta identyfikacyjna warunkującego wstęp do strefy zastrzeżonej lotnisk, a postanowieniami rozporządzenia nr 300/2008 z dnia 11 marca 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w dziedzinie ochrony lotnictwa cywilnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 2320/2002. Sąd wskazał, że w punkcie 10 preambuły rozporządzenia nr 300/2008 Państwom członkowskim należy pozwolić na stosowanie, na podstawie oceny ryzyka, środków bardziej rygorystycznych od tych ustanowionych w niniejszym rozporządzeniu. Tym samym, wywodzi dalej WSA, wprowadzenie w art.188a ust.5 pkt 3 Prawa lotniczego, jako przesłanki odmowy wydania kart identyfikacyjnej cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego do dostępu do informacji niejawnych lub wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia takiego poświadczenia, nie narusza postanowień powołanego rozporządzenia. Natomiast ewentualna planowana zmiana stanu prawnego, o której mowa w piśmie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, Departament Lotnictwa z dnia 28 kwietnia 2016 r. załączonego do pisma Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 26 kwietnia 2017 r., zdaniem Sądu I instancji, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem Sąd oceniał zaskarżoną czynność na dzień jej dokonania. W podsumowaniu WSA stwierdził, że mając na uwadze obowiązujące przepisy uznać należy, iż Komendant Nadwiślański Oddziału Straży Granicznej im. Powstania Warszawskiego stwierdzając wobec skarżącego negatywne przesłanki wynikające z art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze, nie naruszył prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając: 1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu przyczyn, dla których zaskarżona czynność, w zakresie stwierdzenia negatywnej przesłania z art. 188a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2017 r. poz. 959 - dalej jako "Prawo lotnicze"), została przez Sąd uznana za zgodną z prawem; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że swoją dyspozycją obejmuje również sytuację odmowy wydania poświadczenia bezpieczeństwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Podnosząc powyższe zarzuty, Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W skardze zostało zawarte oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy (art. 176 § 2 p.p.s.a.). D C nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek, o których mowa w art.183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ i D C- w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W zakresie zarzutu kasacyjnego opisanego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, art. 188a ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo lotnicze polegające na błędnej wykładni tego przepisu, która polegała na wadliwym przyjęciu przez organ i zaakceptowaniu przez Sąd i instancji poglądu zgodnie, z którym treść tego przepisu obejmuje również odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, jednoznaczne posłużenie się przez ustawę terminem cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa oraz wszczęcie postępowania w takiej sprawie wyłącza możliwość innej interpretacji treści przepisu, tym samym spod jego działania wyłącza odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa. Rozciągnięcie znaczenia cofnięcia poświadczenia na jego odmowę jest niczym nieuzasadnionym rozszerzeniem zakresu regulacji, a tym samym nieuprawnionym naruszeniem wartości konstytucyjnych. Z takim poglądem nie można się zgodzić. W konsekwencji należy przyjąć, że trafny jest pogląd Sądu I instancji, w którym Sąd przyjmuje, że odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa, z jaką mamy do czynienia w przypadku D C jest taką okolicznością, która jest objęta dyspozycją art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że w art. 188a ust. 5 omawiana ustawa stanowi, iż przesłanki, o których mowa w ust. 4, polegają "w szczególności na". Posłużenie się przez ustawodawcę przykładowym wyliczeniem przesłanek nie zamyka drogi do wskazania innych niż przewidziano w przepisie. W ocenie NSA właśnie ten aspekt sprawy ma zasadnicze znaczenie dla oceny zaskarżonego wyroku. Nieobjęcie dyspozycją art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego odmowy wydania poświadczenia nie oznacza, że taka odmowa będąc podstawą orzekania na podstawie art. 188a ust. 5 pkt 3 Prawa lotniczego byłaby rozszerzającą wykładnią przepisu i godziłaby w wartości konstytucyjne. Sąd II instancji zauważa, że wszystkie wolności i prawa wskazane w Konstytucji mogą i podlegają ograniczeniom ze względu na inne wartości, a przede wszystkim ze względu na bezpieczeństwo publiczne, ochronę zdrowia i życia. Właśnie te wartości uprawniają do rozszerzającej wykładni pojęcia "cofnięcie", bo z ich punktu widzenia cofnięcie i odmowa poświadczenia bezpieczeństwa ma prowadzić do ochrony bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, zatem między tymi rozstrzygnięciami nie ma żadnej różnicy treściowej, chociaż istnieje różnica formalna, bo są to dwa rozstrzygnięcia zapadające w odmiennych sytuacjach faktycznych, jednak zawsze po spełnieniu takich samych warunków prawnych. Dla oceny zaskarżonego wyroku nie może mieć znaczenia projektowana nowelizacja art. 188a Prawa lotniczego. Zarówno Sąd I i II instancji orzekają na podstawie obowiązującego prawa, a to nawet w chwili wydawania wyroku kasacyjnego nie zmieniło się w stosunku do chwili, w której orzekały organy. Poza tym z faktu, że proponowana jest zmiana treści tego przepisu, nie wynika, że w ustawie nowelizującej taki zakaz nie zostanie przewidziany. Z kolei zaistnienie przedmiotowym stanie faktycznym negatywnej przesłanki z art. 188a ust. 5 pkt 3 ww. ustawy - Prawo lotnicze stanowiło wystarczającą podstawę prawną do udzielenia informacji o zaistnieniu negatywnych przesłanek do dostępu do strefy zastrzeżonej lotniska a zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do art. 188a ust. 5 pkt 2 Prawa lotniczego (v. punkt 1 petitum skargi kasacyjnej) - nie może odnieść skutku zamierzonego przez wnoszącego skargę kasacyjną. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.