I SA/Wa 1205/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. S. S., obywatelka U., wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci E. i E. K., załączając decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w przedmiocie udzielenia jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Polski do dnia [...] lutego 2018 r. Burmistrz R. wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmówił przyznania świadczeń w formie zasiłku rodzinnego na dziecko E. K. i E. K. Od powyższej decyzji wnioskodawczyni złożyła odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...]. Organ odwoławczy powołał treść art. 1 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.) i stwierdził, że z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że wnioskodawczyni uzyskała zezwolenie na pobyt czasowy, zgodnie z przepisem art. 187 pkt 7 na okres roku. Odwołująca nie spełnia przesłanek o jakich mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, ponieważ w jej przypadku nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prawo do zasiłku nie wynika z umowy międzynarodowej, a zezwolenie na pobyt czasowy nie obejmuje zezwolenia na pracę. Przy czym prawo do uzyskania świadczenia w formie zasiłku rodzinnego przez cudzoziemca, legitymującego się kartą stałego pobytu, uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium RP. Wnioskodawczyni nie posiada dostępu do rynku pracy w Polsce. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R., zaskarżając je w całości. Zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i niedokonanie wykładni systemowej oraz celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć o świadczenia rodzinne (formalnie rzecz biorąc) ubiegać się mogą rodzice lub opiekunowie dziecka, to zaspokajają one potrzeby małoletnich, celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić tę formę wsparcia do systemu prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej, służącej dobru dziecka, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: a) art. 32 Konstytucji RP, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu obywatelstwa rodziców dzieci, jako osób formalnie zwracających się o przyznanie świadczenia), b) art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP, nakazującego władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej, c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 oraz 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP, nakazujących uznanie prawa każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz rozważenie uchylenia w całości decyzji organu I instancji. Rzecznik uzasadnił, że cudzoziemka, jako korzystająca z zezwolenia na pobyt czasowy, wydanego na podstawie art. 187 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, nie mieści się w kręgu podmiotów, wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacji gdy taka sama podstawa pobytu dotyczyła jej dzieci, nie byłoby wątpliwości co do prawidłowości decyzji organu I instancji. Dzieci cudzoziemki posiadają po ojcu obywatelstwo polskie, a Kolegium nie odniosło się do tej kwestii. Tym samym powinno ono w toku postepowania pochylić się nad zagadnieniem, czy obywatelstwo i status pobytowy matki małoletnich powinien przesądzać o niemożności skorzystania przez nich – jako obywateli polskich – ze wsparcia przewidzianego przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. Różnicowanie sytuacji małoletnich obywateli polskich w zakresie dostępu do zasiłków rodzinnych, według kryterium obywatelstwa i tytułu pobytowego ich rodzica lub opiekuna nie służy realizacji celu wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, bowiem w skardze nie podniesiono żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie, jak też decyzja organu I instancji, naruszają prawo. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organy odmówiły przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci, posiadające obywatelstwo polskie, tj. E. K. i E. K., gdyż ich matka, obywatelka U., nie posiada zezwolenia na pracę na terytorium RP, uzyskawszy pozwolenie na pobyt czasowy, wydane w oparciu o art. 187 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy wnioskodawczyni może otrzymać świadczenie rodzinne na ww. dzieci, które posiadają obywatelstwo polskie. Rozpatrując powyższe zagadnienie w pierwszej kolejności należy powołać art. 1 ust 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tymi regulacjami przysługują one: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 lub art. 186 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, z późn. zm.), lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospolitej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. Świadczenia rodzinne przysługują osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres zasiłkowy, w którym otrzymują świadczenia rodzinne, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. W ocenie Sądu powołanych przepisów nie można rozpatrywać w oderwaniu od ich wzajemnych relacji. Występująca o zasiłek matka dzieci, będących obywatelami polskimi, nie należy do kręgu osób, wskazanych w art. 1. Nie oznacza to jednak, że do tego kręgu nie należą jej dzieci. Wykładnia powyższych przepisów, w sytuacji gdy matka dzieci nie jest uprawniona do otrzymania zasiłku, zaś jej dzieci posiadają taką legitymację, powinna wynikać z celu, jakiemu służyć mają uregulowania ustawowe, dotyczące zasiłków rodzinnych. Cel ten normatywnie określony został w powołanym art. 4 ust. 1 tej ustawy. Wynika z niego w sposób oczywisty, że zasiłek, mimo iż formalnie rzecz ujmując przysługuje rodzicom lub jednemu z nich, zaspokaja potrzeby dziecka. Świadczenie to przyznawane jest w sytuacji, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza określonej w ustawie kwoty (dochodowe kryterium ustawowe). Celem tego uregulowania jest zatem przyznanie pomocy finansowej służącej przede wszystkim dobru dziecka, którego rodzice lub opiekunowie nie osiągają wysokich dochodów. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest interpretacja przepisów ustawy zaprezentowana przez organy administracji. Takie odczytywanie sensu normatywnego powołanych przepisów pozbawiałaby, przewidzianej w ustawie pomocy finansowej dziecko, zamieszkałe w Polsce i będące obywatelem polskim, tylko dlatego, że jeden jego rodzic nie jest obywatelem polskim. Kłóci się to elementarnym poczuciem sprawiedliwości, gdyż w ten sposób organ wprowadził pozaustawowe kryterium przyznania zasiłku, odnoszące się do braku posiadania obywatelstwa polskiego przez jednego z rodziców. Za zaprezentowaną interpretacją Sądu przemawiają także wyrażone w konstytucji zasady: państwa prawnego (art. 2), równości wobec prawa (art. 32) i ochrony rodziny (art. 18). Formalne wyłączenie całej rodziny z systemu zasiłkowego, tylko z uwagi na to że jeden z jej członków jest cudzoziemcem, nieposiadającym dostępu do rynku pracy, nie może w istocie być przyczyną odebrania stosownych praw obywatelom polskim. Wskazać bowiem należy, iż w sytuacji gdyby to ojciec dziecka wystąpił o to świadczenie, wówczas literalna wykładania przepisu art. 1 ust. 2 ustawy nakazywałaby wypłacić świadczenie rodzinne na rzecz wskazanych dzieci. Ta ostatnia okoliczność jeszcze raz potwierdza, że błędnie zostały zinterpretowane przepisy, bowiem przy ich wykładni pominięto cel, który przyświecał ustawodawcy we wprowadzeniu ich do systemu prawnego. W tych okolicznościach Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi. Naruszenie art. 1 w zw. z art. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez organy administracji miało zatem wpływ na wynik sprawy. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając wniosek cudzoziemki, będącej matką obywateli polskich, organy uwzględnią zaprezentowane stanowisko sądu. Z tych względów i na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz.1369 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.