II SA/Rz 935/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek -Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. k. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. Sp.k. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A’ Sp. z o. o. spółka komandytowa w siedzibie w [....], dalej "Spółka", jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB" z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 76 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 290 ze zm., dalej "P.b."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB", nakazał Spółce wykonać w budynku usytuowanym na działkach o nr [...] i [...] obr. [...], położonych w R. przy ul. [...] czynności w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez: zabezpieczenie VI kondygnacji budynku przed dostępem osób postronnych (pkt 1), umieszczenie tablic informacyjnych o zakazie wstępu na VI kondygnację budynku (pkt 2), przeprowadzenie w budynku usytuowanym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...] kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu (pkt 3); nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Spółki z [...] kwietnia 2017 r., uzupełnionego w dniu [...] maja 2017 r. na podstawie art. 154 § 2, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2016r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), PINB zmienił własną decyzję z [...] kwietnia 2017r. nr [...], w ten sposób, że nakazał Spółce wykonać w budynku usytuowanym na działkach nr [...] i [...], obr. [...], położonych w R. przy ul. [...] czynności w celu likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia poprzez: zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych pomieszczeń na VI kondygnacji budynku, oznaczonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji numerami 1-6 (pkt 1); umieszczenie tablic informacyjnych o zakazie wstępu do pomieszczeń na VI kondygnacji budynku, oznaczonych na załączniku graficznym do niniejszej decyzji numerami 1-6 (pkt 2); przeprowadzenie w budynku usytuowanym na działkach nr 1095/3 i 1095/7, obr. [...], położonych w R. przy ul. [....] kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu (pkt 3), nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek wniesienia przez Spółkę odwołania od decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. Kolegium powołaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że brak jest w obrocie prawnym decyzji objętej odwołaniem, bowiem została zmieniona decyzją organu I instancji z dnia [...] maja 2017r. nr [...]. Tym samym odwołanie, nie może spowodować podjęcia przez organ odwoławczy oceny prawnej i merytorycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Jednocześnie Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. Naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez uznanie, że częściowa zmiana decyzji powoduje, iż decyzja pierwotna "nie istnieje w obrocie prawnym, ponieważ została zmieniona, co doprowadziło do umorzenia postępowania, co jest założeniem oczywiście nieprawidłowym i błędnym, - art. 7, 77, 80 oraz 84 k.p.a. poprzez dokonanie przez organ błędnych ustaleń faktycznych i w efekcie przyjęcie, że organ I Instancji słusznie ustalił, iż w niniejszej sprawie doszło do katastrofy budowlanej, - art. 8-9 i 11 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie postanowienia w sposób przekonywujący, niewyjaśnienie okoliczności sprawy, nieustosunkowanie się do żądań i twierdzeń stron, nieuwzględnienie w decyzji zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli, - 86 i 89 k.p.a. poprzez ich bezpodstawne niezastosowanie, w szczególności organy mogły dokonać przesłuchania strony co pozwoliłoby na precyzyjne określenie jej żądania i podstawy prawnej. Do tego samego skutku doprowadziłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. 2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe i bezpodstawne zastosowanie wskutek przyjęcia, że przedmiotowe zdarzenie należy zakwalifikować jako katastrofę budowlaną w rozumieniu ww. ustawy, w sytuacji gdy zdarzenia tego nie można uznać za katastrofę budowlaną zgodnie z definicją zawartą w przepisie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja WINB z dnia z [...] czerwca 2017 r., nr [...], umarzająca postępowanie odwoławcze zainicjowane przez Spółkę odwołaniem od decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], nakazującej Spółce wykonanie wyszczególnionych w pkt 1 - 3 czynności celem likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia w budynku usytuowanym na działkach nr [...] i [...] obr. [...] położonych w R. przy ul. [...]. Decyzja Organu I instancji została doręczona pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] kwietnia 2017 r., po czym decyzją tegoż organu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], została ona zmieniona w trybie art. 155 k.p.a. poprzez modyfikację obowiązków nałożonych na Spółkę w pkt 1-3. Przed przystąpieniem do kontroli zaskarżonej decyzji Sąd, korzystając ze swoich kompetencji przyznanych dyspozycją art. 135 p.p.s.a., dokonał oceny legalności decyzji PINB z dnia [...] maja 2017 r. Wadliwość bowiem tej decyzji miała bezpośrednie przełożenie na legalność decyzji będącej przedmiotem skargi w niniejszej sprawie. Otóż w ocenie Sądu, umknęło Organowi I instancji, że zastosowanie trybu nadzwyczajnego będącego przedmiotem regulacji art. 155 k.p.a., z uwagi na jednoznaczne brzmienie tego przepisu, możliwe jest tylko i wyłącznie w odniesieniu do decyzji ostatecznych. Nie jest zatem możliwa weryfikacja w tym trybie decyzji nieostatecznej (wyrok NSA z 30 marca 1999 r., III SA 10/98, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast przymiot ostateczności uzyskują decyzje administracyjne, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o czym stanowi art. 16 § 1 zd. pierwsze k.p.a. W przełożeniu na realia niniejszej sprawy oznacza to, że Organ I instancji decyzją z dnia [...] maja 2017 r. zmienił nieostateczną decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sposób nieuprawniony. Wskutek doręczenia Spółce decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. w dniu jej wydania, walor ostateczności mogła uzyskać dopiero [...] maja 2017 r., i to tylko w sytuacji, gdyby Spółka nie skorzystała z prawa złożenia odwołania. Z racji sięgnięcia po ten środek zaskarżenia decyzja nie stała się ostateczna, a zatem jej zmiana w trybie art. 155 k.p.a. nastąpiła z rażącym naruszeniem tej regulacji, co pominął także Organ odwoławczy. Tymczasem taka kwalifikowana wada decyzji PINB z dnia [...] maja 2017 r. wpisuje się w przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w myśl art. 157 § 2 k.p.a. obligowało Organ odwoławczy do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zabieg ten był niezbędny dla zapewnienia właściwego toku postępowania odwoławczego jako, że funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zmieniającej PINB z [...] maja 2017 r. było przeszkodą do skutecznego rozpoznania odwołania od decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. Abstrahując od kwestii braku możliwości zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji nieostatecznej, nie można przyznać racji twierdzeniu organu także w zakresie, w jakim uznał, że w rezultacie zmiany decyzji w tym trybie dochodzi do jej wyeliminowania obrotu prawnego. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie odwoławcze stało się z tego powodu bezprzedmiotowe, co wykluczało ocenę prawną i merytoryczną zaskarżonej decyzji. Takie stanowisko jest błędne. Zmieniona decyzja administracyjna nadal bowiem funkcjonuje w obrocie prawnym tyle, że w zmodyfikowanej formie. Nie posiada już samodzielnego bytu prawnego i musi być rozpatrywana łącznie z treścią zmieniającego go aktu administracyjnego (teza II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Kr 1889/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że w sytuacji gdy Organ odwoławczy nie wyeliminował z obrotu prawnego decyzji zmieniającej, to de facto w razie jej uostatecznienia się także zobligowany był do merytorycznego rozpoznania odwołania od zmienionej decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., tyle że, jak wyjaśniono powyżej, orzeczenie byłoby wadliwe z powodu wadliwości decyzji zmieniającej. Umorzenie postępowania odwoławczego było zatem błędne nawet w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] maja 2017 r. i było następstwem nieprawidłowej wykładni art. 155 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej argumenty Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 15 k.p.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwości decyzji zmieniającej oraz błędna wykładnia art. 155 k.p.a. skutkowały przedwczesnym umorzeniem postępowania i zaniechaniem merytorycznego rozpoznania odwołania wniesionego przez Spółkę oraz naruszeniem jej prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy dwóch instancji. Korzystając ze swoich kompetencji kontrolnych określonych w art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] maja 2017 r. na podstawie art. 155 i art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozstrzygając sprawę Organ odwoławczy będzie zobligowany merytorycznego rozpoznania odwołania Spółki od decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r.