II OSK 2808/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. i R. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 320/16 w sprawie ze skargi M. O. i R. O. następców prawnych skarżącej B. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania organu I instancji oddala skargę kasacyjną. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 listopada 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 320/16 oddalił skargę M. O. i R. O. (dalej: skarżące) - następców prawnych B.O. - na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. znak [...], którą uchylono decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] maja 2015 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia, na wniosek B. O., nieważności decyzji Starosty W. z [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie K. pozwolenia na budowę sieci wodociągowej DN 150-100 mm o długości 3607 m, sieci kanalizacji sanitarnej DN 300-150 mm o długości ok. 9272,5 m, odcinków przyłączy kanalizacyjnych DN 200-150 mm o długości ok. 1072,5 m w ramach zadania "Gospodarka wodno - ściekowa w Gminie K. - Etap /. Dokumentacja projektowo - kosztorysowa: Zadanie IV" w części działek nr ew. [...][...]i[...] i umorzono postępowanie przed organem I instancji. 2. Skarżące wniosły od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: Kpa), poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że skarżące nie posiadają legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty W., wskazując, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: Ppsa)). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 3.4. Biorąc pod uwagę powyższe, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie wymyka się spod kontroli instancyjnej. Przedmiotem skargi była decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a więc w ogóle nie dokonywano kontroli prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę przez pryzmat przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Powodem umorzenia postępowania był bowiem stwierdzony brak interesu prawnego po stronie skarżących. Natomiast art. 157 § 1 Kpa stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Właściwość organu nie ma żadnego związku z kwestią interesu prawnego. 3.5. Abstrahując od samej treści zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej, zauważyć należy, iż w jej uzasadnieniu powołano się dodatkowo na treść art. 157 § 2 i art. 28 Kpa. Zgodnie ze wskazanymi regulacjami postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stroną zaś jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postepowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawy lub obowiązek. Z powyższego wynika, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanego orzeczenia, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Podkreślenia natomiast wymaga, iż pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, a więc z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania podjęcia określonych czynności przez organ administracyjny. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę takimi przepisami będą normy określone w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, które wskazują, iż do kręgu stron zaliczyć należy podmiot mający tytuł własności, użytkowania wieczystego lub będący zarządcą nieruchomości, o ile znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że opisana na wstępie inwestycja nie obejmowała działek nr [...] i [...] i nie leżały one w wyznaczonym na planie zagospodarowania terenu pasie montażowym (zaznaczonym kolorem różowym). Przyłącza kanalizacyjne uwidocznione czarną linią przerywaną nie zostały objęte pozwoleniem na budowę. Jak zasadnie stwierdził to Sąd Wojewódzki, okoliczność faktycznego prowadzenia budowy na nieruchomości skarżących nie sprawia, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a ewentualne wykroczenie z budową poza zatwierdzony decyzją obszar inwestycyjny winno być kwestionowane przed organami nadzoru budowlanego. Natomiast co do działki o nr [...] nie wykazano tytułu prawnego, co potwierdza Księga wieczysta ww. nieruchomości nr [...], w której B. O. nie była ujawniona jako właściciel. 3.6. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 3.7. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił ----------------------- \ \ #