II SA/Bd 994/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza M. i G. N. nad N. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]. 2017.JBW. Decyzją Burmistrza M. i Gminy N. n/N. . zmieniono decyzję tego organu nr [...].JBW z dnia [...] maja 2017 r., przyznającą zasiłek pielęgnacyjny dla S. S. w okresie 01. 03. 2017 r. - 31. 05 2018 r. (ze spłatą świadczenia od marca do maja) w związku z wydanym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności poprzez: zmianę okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego – na stałe (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] czerwca 2018 r. przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia), w pozostałej części decyzja pozostała bez zmian, choć w uzasadnieniu stwierdzono, że spłata zasiłku na podstawie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła S. S., nie zgadzając się z otrzymaną decyzją. Wskazała, iż [...] maja 2017 r. złożyła w MGOPS w N. n/N. . wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu posiadania od [...] stycznia 2000 r. niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym. W bieżącym roku otrzymała z PCPR orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i od marca br. roku otrzymuje już dodatek pielęgnacyjny. Od momentu orzeczenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie otrzymała jednak żadnego zasiłku pielęgnacyjnego. W dalszej części odwołania opisała swoją sytuację zdrowotną, finansową i rodzinną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przytoczył obowiązujące przepisy wskazując, że zasady i tryb przyznawania świadczeń rodzinnych określa ustawa z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2016, poz. 1518 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013r., poz. 3). Zgodnie z § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku, którego wzór określa załącznik nr 16 do rozporządzenia. Zgodnie z art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ust. 1, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W ustępie 2 tego artykułu wskazuje się, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje m. in: osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia (ust. 3). Stosownie natomiast do art. 24 ust. 2 ustawy, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W myśl art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Z kolei w art. 24 ust. 2a ustawodawca określił, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wszczęcie rzeczonego postępowania może nastąpić wyłącznie na wniosek osoby zainteresowanej. Z kolei ustalenie okresu na jaki może być przyznane świadczenie, zależy od daty złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności, wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego oraz okresu na jaki ustalono niepełnosprawność. W rozpatrywanej sprawie S. S. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wydanym przez Starostę N. - Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w N. [...]. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], ustalającym znaczny stopień niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2017r. Orzeczenie wydano do [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu podano, że osoba w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej/długotrwałej pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to strona załączyła do wniosku z [...] maja 2017 r. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego, organ I instancji w dniu [...] maja 2017 r. wydał decyzję przyznającą wnioskowane świadczenie, zgodnie z załączonym orzeczeniem tj. do dnia [...] maja 2018 r., gdyż do tej daty wydano orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym - czyli zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych (w przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia). W dniu [...] maja 2017 r. S. S. ponownie zwróciła się do organu decyzyjnego o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jednakże tym razem załączyła orzeczenie o ustaleniu stopnia niepełnosprawności, wydane przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. nr [...], który w dniu [...] kwietnia 2000 r. postanowił zaliczyć S. S. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. W uzasadnieniu wskazano, że schorzenie kwalifikuje się do przyznania umiarkowanego stopnia niepełnosprawności ze względu na uszkodzenie narządu ruchu i ograniczoną zdolność do samodzielnej egzystencji. W wyniku tego wniosku, organ I instancji ustalił, że w sprawie zostały spełnione warunki umożliwiające ustalenie prawa wnioskodawcy do zasiłku pielęgnacyjnego i zaskarżoną decyzją, zmienił decyzję przyznającą świadczenie. Zmiana polegała na przyznaniu świadczenia na stałe. Zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Kolegium stwierdziło, iż na podstawie przedłożonych dokumentów kwestią niewątpliwą jest, że organ nie mógł stronie ustalić prawa do wnioskowanego świadczenia za okres wcześniejszy, gdyż strona nie zachowała 3 miesięcznego okresu wyznaczonego przez ustawodawcę w powołanym wyżej art. 24 ust. 2a ustawy. Z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że przesłanki te nie zostały spełnione przez odwołującą się, gdyż pierwsze orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydano w dniu [...] kwietnia 2000 r., natomiast zarówno pierwszy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, strona złożyła dopiero w dniu [...] maja 2017 r. jak i drugi wniosek- [...] maja 2017 r. (z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym (błędnie podano-znacznym) wydanym na stałe, a więc po upływie, wskazanych wyżej trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia (art. 24 ust. 2a). Organ podkreślił, że uzyskanie przez osobę zainteresowaną orzeczenia o niepełnosprawności nie jest równoznaczne z nabyciem prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Możliwość ustalenia tego prawa zależy wyłącznie od złożenia stosownego wniosku do właściwego organu, co zostało wyjaśnione. W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, bowiem organ I instancji, zgodnie z art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznał S. S. wnioskowane świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego od [...] marca 2017 r. roku na stałe tj. od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W niniejszej sprawie organ przyjął datę złożenia wniosku o ustaleniu stopnia niepełnosprawności - [...] marca 2017 r. Na tę decyzję S. S. złożyła skargę do sądu. Według skarżącej uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia zarzutów odwołania. W odwołaniu wnosiła o wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu wieloletniego posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności tj. od [...] stycznia 2000 r. na stałe. Skarżąca nie rozumie zatem przyznania świadczenia dopiero od marca br. Wskazała, że posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności a w dniu [...] maja 2018 r. osiągnie wiek 75 lat i wtedy będzie otrzymywała z ZUS-u dodatek przysługujący emerytom z urzędu. W związku z powyższym przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na stałe od [...] czerwca 2018 r. jest zbędne. Wnioskowała o zasiłek za okresy zaległe tj. od 2000 r. do końca lutego 2017 r. Skierowała też zapytanie, czy gdyby nie otrzymała zmiany stopnia niepełnosprawności ze stopnia umiarkowanego na stopień znaczny, miałaby prawo otrzymywać ten zasiłek wstecznie. Podkreśliła też, że nie wiedziała, że otrzymywanie orzeczenia o umiarkowanego stopnia uprawnia do otrzymymania zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ zgodnie z przepisami spełniała warunki inwalidztwa przed 19-stym rokiem życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie lecz z innych powodów, niż w niej podane . Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2016, poz. 1518 ze zm. dalej u.ś.r.), zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie doszło do weryfikacji decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu. Przewidziany w art. 32 ust. 1 u.ś.r. tryb zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej warunkowany jest zmianą sytuacji faktycznej lub prawnej, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Omawiana instytucja w założeniu ma bowiem zastosowanie do sytuacji faktycznych, gdy w trakcie wypłaty świadczenia wystąpiła jedna z okoliczności o których mowa w tym przepisie, czyli zmianie uległ "pierwotny" stan sprawy (z chwili ustalania prawa do świadczenia), a która spowodowała konieczność zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji (por. K. Małysa-Sulińska, A. Kawecka, J. Sapeta, Komentarz do art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, System Informacji Prawnej Lex). W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły żadne z wymienionych okoliczności po wydaniu decyzji ostatecznej, uzasadniające jej weryfikację. Organ przyznając świadczenie, oparł się na orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w N. n. , który w dniu [...] maja 2017 r. postanowił zaliczyć S. S. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od 24. 03. 2017 r. - 31. 05. 2018 r. Weryfikując decyzję opartą na powyższym dokumencie, organ powołał się na orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w B. nr [...], który w dniu [...] kwietnia 2000 r. postanowił zaliczyć S. S. do osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności a orzeczony stopień niepełnosprawności ma charakter trwały i orzeczenie wydano na stałe. Dokument ten skarżąca złożyła [...] maja 2017r. Organ wydał zaś decyzję o przyznaniu świadczenia [...] maja 2017r., zatem w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem weryfikacji ten dokument był w posiadaniu organu. Z sentencji decyzji weryfikującej wynika, że organ wydłużył pierwotnie ustalony okres świadczenia, gdyż decyzja zmieniana przyznawała świadczenie na czas określony, natomiast zmieniająca przyznawała świadczenie na stałe Nie można zatem stwierdzić, że po wydaniu decyzji ostatecznej zaistniała któraś z okoliczności pozwalających na weryfikację decyzji ostatecznej. Brzmienie zastosowanego przepisu jednoznacznie wskazuje na możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej, w przypadku następczego wystąpienia wymienionych okoliczności. Przepis ten nie służy do usuwania ewentualnych błędów popełnionych w trakcie toczącego się postępowania. Kolejny zarzut dotyczy braku spójności sentencji decyzji weryfikującej z jej uzasadnieniem. W pierwotnej decyzji przyznano świadczenie ze spłatą za okres od marca do maja 2017r., natomiast w uzasadnieniu decyzji zmieniającej zawarto stwierdzenie, że spłata nie przysługuje. Budzi to uzasadnione wątpliwości interpretacyjne - czy spłata nie przysługuje, bo już została skonsumowana, czy nie przysługuje, bo na podstawie tego orzeczenia ( o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) nie można było przyznać świadczenia z mocą wsteczną tylko od daty złożenia wniosku z 22. 05. 2017r., czy wreszcie jest zasadna, bo to wynika z sentencji a uwaga zawarta w uzasadnieniu jest wynikiem pomyłki. Wprawdzie z sentencji decyzji nie wynika, że przesunięto moment początkowy wypłaty świadczeń ale też nie wiadomo jak organ zachowa się w związku z wykonaniem tego orzeczenia. Zawarto wprawdzie stwierdzenie, że spłata nie przysługuje na podstawie orzeczenia o umiarkowanym stopniem niepełnosprawności ale to nie wyjaśnia dostatecznie stanowiska organu, choć wydaje się, że organ dla momentu przyznania świadczenia wykorzystał jeden dokument, zaś oznaczenie okresu końcowego wynika z innego dokumentu. Niezależnie zatem od wątpliwości interpretacyjnych, w okolicznościach sprawy, w ocenie Sądu wadliwie zastosowano przepis, w oparciu o który dokonano weryfikacji decyzji ostatecznej. Jeśli organ dostrzegł, że nie rozpoznał kolejnego wniosku skarżącej powinien wyjaśnić czy w związku z przyznaniem świadczenia wnioskodawczyni podtrzymuje wniosek z [...].05.2017r. W przypadku podtrzymania tego wniosku, odrębnie go rozpoznać a nie usuwać ewentualne własne błędy, stosując nadzwyczajny tryb weryfikacji decyzji ostatecznej. W pierwotnie wydanej decyzji organ prawidłowo przyznał świadczenie na czas oznaczony. Prawidłowo też wyjaśnił odwołującej zasady przyznawania świadczeń i skutki orzeczenia o niepełnosprawności, w tym tego, który dotyczy okresu początkowego świadczeń, gdy zainteresowana nie złożyła wniosku o świadczenie w terminie 3 miesięcy od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności Orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydano w dniu [...] kwietnia 2000 r., strona zaś złożyła wniosek o świadczenie [...] maja 2017 r. Warunkiem przyznania świadczenia zależnego od istnienia niepełnosprawności było złożenie wniosku o świadczenie w terminie 3 miesięcy od uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła w tym terminie, zatem organ nie mógł stronie ustalić prawa do wnioskowanego świadczenia za okres wcześniejszy. (art. 24 ust. 2a). Termin ten został zachowany ale w odniesieniu do orzeczenia o niepełnosprawności w znacznym stopniu a nie od ustalenia umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z tych względów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369 ze zm.).