II GSK 4338/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) sędzia del. NSA Stefan Kowalczyk Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Wr 652/17 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej P. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miejskiej P. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA w Wrocławiu lub Sąd I instancji) oddalił skargę G (dalej: G) na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego (dalej: Zarząd) z dnia [..] sierpnia 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 9 grudnia 2016 r. G złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: Zwiększenie efektywności energetycznej budynku U przy ul. Ż [..], w naborze [..], w ramach Osi priorytetowej 3 "Gospodarka emisyjna", Działanie 3.3, Poddziałanie – 3.3.3 Efektywność energetyczna w budynkach użyteczności publicznej i sektorze mieszkaniowym – ZIT AJ. Pismem Dyrektora Wydziału Wdrażania w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Dolnośląskiego z dnia [..] maja 2017 r. poinformowano G o negatywnej ocenie merytorycznej złożonego przez nią projektu. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niespełnienie warunku zawartego w kryteriach wyboru operacji finansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 - specyficznego obligatoryjnego kryterium merytorycznego - nr 2; zgodności z audytem. Do informacji załączono kopie kart oceny merytorycznej ekspertów dokonujących oceny, z których wynikało, że dwóch z nich uznało niespełnienie wartości dotyczących zmniejszenia emisji dwutlenku węgla oraz energii pierwotnej ze względu na ich wadliwe wyliczenie. Nadto podniesiono, że zaproponowany wariant modernizacji nie gwarantuje spełnienia norm, jakie obowiązują od 2014 r., zaś strona nie wyjaśniła przyczyn ich niedotrzymania. Rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zarząd nie uwzględnił protestu od powyższej oceny. WSA we Wrocławiu oddalając skargę na powyższą czynność stwierdził, że ocena projektu nie naruszyła art. 37 ust.1, art. 41 ust.1 i 2, art. 44 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2017 poz. 1460), dalej: u.z.r.p., ani postanowień Regulaminu. Wbrew zarzutom skargi weryfikacja kryterium nr 2, a więc zgodności z audytem, nie ma na celu tylko formalnego sprawdzenia wniosku, zatem czy wartości w nim podane (dotyczące np. osiągnięcia 25% oszczędności energii, czy zmniejszenia emisji CO2, osiągnięcia zakładanych wskaźników produktu i rezultatu itd.) odpowiadają danym ujętym w audycie. Przeciwnie, skoro zaznaczono, że audyt w takim zakresie podlega weryfikacji pod względami poprawności wyliczeń i przyjętych założeń, to trzeba przyjąć, że kryterium nr 2 nie ma natury formalnej, lecz merytoryczną. Zatem nie chodzi o kontrolę wyłącznie formalnej zgodności zapisów we wniosku z treścią audytu, lecz sprawdzenie, czy wynikające z audytu dane cechuje poprawność wyliczeń również w ujęciu metodologicznym. Analizowane kryterium pozostaje w ścisłym związku z kryterium "Poprawność doboru wskaźników", w ramach którego jest sprawdzane, czy wybrane wskaźniki produktu i rezultatu odzwierciedlają zakres rzeczowy projektu, a założone do osiągnięcia wartości są realne do osiągnięcia (nie zostały sztucznie zawyżone lub zaniżone). Sąd I instancji zwrócił uwagę, że wobec rozbieżnej oceny dwóch ekspertów, zasadnie powołano trzeciego eksperta. W rezultacie przeważyła ocena o niespełnieniu omawianego kryterium. Skarżący nie odniósł się do szczegółowych twierdzeń eksperckich w formularzach oceny merytorycznej, które zostały poddane ocenie w rozstrzygnięciu protestu. WSA podał, że nie można skutecznie stawiać Zarządowi zarzutu naruszenia zasad z art. 37 ust. 1 u.z.r.p., jeżeli Zarząd opiera się na ocenach ekspertów wskazujących poszczególne uchybienia, luki, czy nieścisłości bądź błędy we wniosku lub załączonych do niego dokumentach. Jeśli ocena ekspercka jest czytelna w tym sensie, że jasno artykułuje jakie elementy wniosku czy koniecznych załączników są wadliwie opracowane, bądź które wartości zostały podane nieprawidłowo i wyjaśnia powody dlaczego tak uznano odwołując się do zakresu ustalonych dla danego naboru kryteriów, to obalenie tych twierdzeń przez wnioskodawcę również musiałoby nastąpić poprzez sformułowanie konkretnych zarzutów, a nie poprzez stawianie ogólnikowych tez. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że G zarzuciła nierzetelność oceny wniosku, ale nie przedstawiła żadnych twierdzeń konkretnie odnoszących się do uwag ekspertów oraz Zarządu, a tym samym nie wykazała, że ocena ma charakter arbitralny, czy dowolny. G przyznała, że popełniono błędy w audycie, ale w ocenie Sądu nie miały one natury oczywistej omyłki, były istotną modyfikacją wniosku lub jego części (audyt). Ich usunięcie naruszałoby z kolei zasadę równego dostępu potencjalnych beneficjentów do pomocy. WSA zwrócił uwagę, że skoro kwestią budzącą uzasadnioną wątpliwość ekspertów oraz Zarządu w ramach omawianego kryterium była prawidłowość wskaźników prezentowanych w audycie, to słusznie uznano, że jakiekolwiek poprawki miałyby walor istotnej modyfikacji, a nie oczywistej omyłki. W związku z tym, że nabór ma charakter konkursowy i decyduje miejsce przyznane w klasyfikacji najlepiej ocenionych projektów, to ocena (punktacja) każdego z projektów musi opierać się na przesłankach miarodajnych i obiektywnych oraz niebudzących wątpliwości. Dlatego nie chodzi tylko o to, czy osiągnięcie oszczędności energii w budynku wynosi co najmniej 25%, gdyż jest to warunek konieczny, lecz ile faktycznie zostanie osiągnięte, albowiem ta okoliczność między innymi wywiera wpływ na końcową ocenę punktową i może przełożyć się na miejsce w rankingu. W ocenie Sądu I instancji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że warunek założony dla oceny projektu, tzn. określenie wartości wskaźników zmniejszenia emisji dwutlenku węgla, energii pierwotnej i przenikania ciepła przez przegrody, nie został wyartykułowany wprost w żadnym postanowieniu Regulaminu, skoro integralną jego częścią jest załącznik nr 3 ustanawiający kryteria wyboru, w tym kryterium komentowane, którego treść wprost odnosi się do tych wskaźników. G zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi G zarzuciła naruszenie: 1) art. 43 u.z.r.p. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i ustalenie, że właściwa instytucja nie miała podstaw do wezwania do sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej, albowiem taka nie miała miejsca chociaż znalazła się we wniosku i polegała na wpisaniu błędnych cyfr, które po ich poprawieniu zapewniałyby prawidłowość wniosku; 2) art. 37 ust. 1 u.z.r.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym przyjęciu, że postępowanie obejmujące wybór projektów było prowadzone bezstronnie, przejrzyście i rzetelnie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna G nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. W ocenie NSA skarga kasacyjna jest niezasadna przede wszystkim ze względów formalnych. Wady formalnej tej skargi nie pozwalają poddać skarżonego wyroku kontroli w innym zakresie jak tylko ten, który można ustalić na podstawie treści jej uzasadnienia, a ponieważ uzasadnienie rozpoznawanej skargi w sposób ogólny odnosi się do stawianych naruszeń, toteż kontrola Sądu II instancji może być dokonana tylko w ogólnym zakresie. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, co oznacza, że poprawność formalna tej skargi jest warunkiem koniecznym skutecznego odniesienia się do skarżonego wyroku. Art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. określa wymogi formalne, które musi spełniać każda skarga kasacyjna. Pośród wymogów wskazanych w tym przepisie są takie, które judykatura traktuje mniej formalistycznie (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1), ale są i te, których spełnienie jest warunkiem koniecznym. Do takich wymogów należy określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co wprost wynika z treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Podstawy kasacyjne wskazuje art. 174 p.p.s.a., zatem strona wnosząca skargę kasacyjną ma wskazać, w ramach której podstawy kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. stawia zarzuty naruszenia prawa. Jednoznaczne określenie podstawy kasacyjnej ma podstawowe znaczenie, gdyż Sąd II instancji jest związany stanowiskiem strony i nie może we własnym zakresie dokonywać w tej materii żadnych ustaleń. Poza tym, na co jednoznacznie wskazuje judykatura, postawienie zarzutów naruszenia prawa musi być dokonane w ramach właściwej podstawy kasacyjnej, czyli naruszenia prawa procesowego w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a prawa materialnego w ramach art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Postawienie zarzutów w niewłaściwej podstawie czyni skargę kasacyjną nieskuteczną, bo sąd kasacyjny nie może rozpoznawać skargi kasacyjnej, która wadliwie kwalifikuje naruszenia prawa, a sam nie może w tym zakresie dokonywać zmian. Jedynym odstępstwem od tak rozumianego wymogu jest sytuacja, gdy w rubrum skargi nie powołano podstawy kasacyjnej, ale wprost została ona określona w jej uzasadnieniu. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia wskazanych wymogów. G nie wskazuje w niej podstawy kasacyjnej, w ramach której stawia zarzut naruszenia art. 43 i 37 ust. 1 u.r.p.s. W uzasadnieniu także nie wyjaśnia jaki charakter mają naruszenia tych przepisów. Zatem już tylko z tych powodów skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd II instancji stwierdza, że skarżony wyrok nie mógł naruszyć art. 37 ust. 1 i art. 43, gdyż te przepisy nie były stosowane przez Sąd I instancji. Skoro tak, to faktem oczywistym jest, że nie można naruszyć przepisów, których bezpośrednio nie stosowano. Sąd I instancji kontroluje działalność administracji publicznej w zakresie wskazanym ustawami, zatem przepisy materialne i procesowe stosowane przez te organy może naruszyć pośrednio, tylko poprzez dokonanie wadliwej kontroli działań organów. To oznacza, że w sprawach regulowanych przez u.z.r.p. Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 61 ust. 8 pkt 1 ppkt a-b tej ustawy, ale skarga kasacyjna naruszenia tego przepisu nie podnosi i nie wskazuje tego w uzasadnieniu, co tym bardziej musi być uznane za powód do jej nieuwzględnienia. Niezależnie od powyższego, nawet przy formalnej poprawności skargi trzeba by uznać, że merytorycznie byłaby ona niezasadna, bowiem Sąd I instancji nie oddalił wadliwie skargi ze względu na naruszenie art. 37 ust. 1 i 43 u.z.r.p. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że poprawność wypełnienia wniosku o dofinansowanie wymagała merytorycznej zgodności wniosku i dokumentacji audytowej, a tej strona nie dochowała, co sama przecież przyznaje, a wady w tym zakresie nie można traktować jako oczywistej omyłki w rozumieniu reguł przyjętych w prowadzonym postępowaniu konkursowym. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.