III SAB/Gd 106/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: odrzucić skargę. W dniu 4 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła, przekazana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej zwanego "organem"), skarga B. M. (dalej zwanej "skarżącą") na bezczynność tego organu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 16 maja 2017 r. Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od ww. decyzji administracyjnej i nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wskazana propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną. W związku z tym organ odmawia przekazania odwołania do właściwego organu II instancji w trybie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej zwanej: "k.p.a."), jak też odmawia rozpoznania tego odwołania. Ponadto skarżąca wskazała, że od 1 marca 2017 r. stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Wskazała, że nie dostała propozycji kontynuacji służby, a jedynie propozycję pracy złożoną w dniu 16 maja 2017 r., będącą w istocie decyzją o zwolnieniu jej z służby, albowiem każda jej decyzja w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącej ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Została zmuszona do przyjęcia tej propozycji z powodu przymusu ekonomiczno-prawnego. Podniosła, iż domaga się złożenia jej propozycji służby i tym samym utrzymania statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Skarżąca stoi na stanowisku, że wniesienie skargi na opisaną powyżej bezczynność organu jest konieczne, gdyż propozycja pracy składana przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 - dalej jako: "pwKAS"), jest w istocie decyzją administracyjną zwalniającą funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r., a zgodnie z art. 159 pwKAS utraciły moc przepisy ustawy o kontroli skarbowej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych, ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy o administracji podatkowej, ustawodawca zapewnił pracownikom oraz funkcjonariuszom na ten dzień przejście do świadczenia pracy i pełnienia służby u nowego pracodawcy tj. w izbie administracji skarbowej. Jednocześnie organ zastrzegł, że kwestia dalszego zatrudnienia bądź pełnienia służby jest uregulowana w art. 170 pwKAS. Ponadto brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 pwKAS wskazuje, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby) jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ wyjaśnił, iż propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."), organ stwierdził, że z przepisów pwKAS ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, by mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) - jak to określiła skarżąca - złożenia propozycji zatrudnienia. W stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017 r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowo administracyjnego - a i to tylko w ściśle wymienionych przypadkach. Aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w pwKAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 - dalej jako: "ustawa o KAS"), bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo przepisy pwKAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo też gdyby w stosunku do skarżącej miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 ustawy o KAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: pwKAS), ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: ustawa o KAS), weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r. Skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżąca dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 16 maja 2017 r. Propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 pwKAS. Zdaniem skarżącej złożona jej propozycja stanowi decyzję administracyjną. Argumentacja skarżącej wskazuje na to, że zmierza ona do tego, by zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego. Z art. 165 ust. 7 pwKAS wynika, że pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 pwKAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 pwKAS. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 pwKAS). Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Stwierdzić należy, że skarżąca błędnie uznaje propozycję zatrudnienia złożoną jej dnia 16 maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Decyzja administracyjna wydawana przez organ administracyjny zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. stanowi rozstrzygniecie sprawy administracyjnej co do jej istoty. Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter. Ustawa o KAS nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby ustawodawca nakazał uznawać za decyzję administracyjną. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stoi na stanowisku, że regulacja art. 277 ustawy o KAS, stanowiąca zresztą powielenie treści art. 189 ustawy o Służbie Celnej, jest zgodna z zasadą domniemania właściwości sądów powszechnych, określoną w art. 177 Konstytucji RP. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2 i 3 ustawy o KAS. Ustawa o KAS w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych - sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS co do decyzji o zwolnieniu ze służby - poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Przyjęcie przez skarżącą propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie się stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych, to skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania musiała być uznana za niedopuszczalną. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nakazuje odrzucenie skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądów administracyjnych.