I OSK 1444/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 898/17 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła B. C.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1, art. 151 i art. 45 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 75, art. 107 §1 i 3 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, wskutek wadliwego wykonania przez Sąd I instancji funkcji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co skutkowało oddaleniem zamiast uwzględnieniem skargi, wobec błędnej oceny działań organu administracji publicznej poprzez: 1. niedostrzeżenie i nieuwzględnienie błędów proceduralnych organu administracji publicznej naruszających art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wskutek niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, a tym samym niewyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, a w efekcie dokonanie dowolnej oceny dowodów, 2. niedostrzeżenie, nieuwzględnienie i niezareagowanie, że organ administracji publicznej nie dopuścił dowodów przedstawionych przez skarżącą, naruszając tym samym art. 75 § 1 k.p.a., 3. niezauważenie, że zaskarżona decyzja nie zawierała wyczerpującego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwiło jej kontrolę (art. 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a.), 4. niedostrzeżenie, że zaskarżona decyzja była nieważna wobec trwałej niemożności wykonania (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Stosownie zaś do art. 193 p.p.s.a. in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji wadliwe oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego odnośnie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz do uzasadnienia wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia, wskazuje wyłącznie na okoliczność, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1996 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...]wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem zaistniała przesłanka stwierdzenia jej nieważności. W ocenie autora skargi kasacyjnej wydzielona wówczas w projekcie podziału działka [...], stanowiąca dojazd do działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], nie spełniała warunków, by uznać ją za drogę (ulicę) w rozumieniu ówcześnie obowiązujących przepisów, a zatem nie mogła własność tej działki przejść na gminę [...]. Dlatego też w tej części decyzja z 1996 r. była niewykonalna i należało stwierdzić jej nieważność. Argumentacja taka nie mogła przynieść oczekiwanego rezultatu. W myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Aby zatem przesłanka ta mogła zaistnieć, niewykonalność decyzji musiałaby występować już w dniu jej wydania, przy czym niewykonalność ta zachodziłaby tylko wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji były niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych, tkwiących w ich naturze. W myśl art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia [...] października 1996 r., grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że przejęta przez gminę [...], na podstawie decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z dnia [...] października 1996 r., działka nr [...] była zbyt wąska i nie spełniała wymogów przewidzianych prawem budowlanym, by pełnić rolę ulicy stanowiącej dojazd do wydzielonych działek budowlanych. Ograniczył się przy tym do wskazania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46 ze zm.), regulujących minimalne warunki dojazdów do działek budowlanych i budynków z dróg publicznych. W jego ocenie zgodnie z tymi przepisami należało zapewnić tej działce trzymetrowej szerokości dostęp do drogi publicznej albo dojście i dojazd w postaci ciągu pieszo-jezdnego o szerokość nie mniejszej niż 5 m, umożliwiającego ruch pieszych i pojazdów oraz postój tych ostatnich. Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcje tę mogą spełniać dojścia pod warunkiem, że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Warunków tych nie spełniała działka nr [...] w chwili dokonania podziału decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].10.1996 r., nie spełnia ich również w chwili obecnej. Tymczasem § 14 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Warunki te działka nr [...] spełnia, mając na całej swojej długości szerokość ok. 3,5 m. Ciągi pieszo-jezdne o szerokości nie mniejszej niż 5 m (§ 14 ust. 2) czy też dojścia do budynków i urządzeń, wymagających dojazdów, o szerokości nie mniejszej niż 4,5 m (§ 14 ust. 4), stanowiły fakultatywne rozwiązania, inne niż określone w § 14 ust. 1 rozporządzenia, które nie musiały być zastosowane przez zainteresowane podmioty. Zasadą była bowiem szerokość jezdni nie mniejsza niż 3 m. Argumentacja autora skargi kasacyjnej opiera się w głównej mierze na okoliczności, że aktualne urządzenia budowlane wybudowane na działce nr [...] po dokonaniu podziału uznane zostały za samowolę budowlaną i należy dokonać ich rozbiórki. W ocenie skarżącej kasacyjnie zawarta w decyzji rozbiórkowej ocena organu nadzoru budowlanego, że na działce nr [...] nie można zrealizować zjazdu na drogę publiczną w sposób zgodny z wymogami przepisów budowlanych, oznacza trwałą niewykonalność decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału z 1996 r. Tym samym skarżąca kasacyjnie zdaje się nie dostrzegać różnicy pomiędzy oceną legalności działania inwestorów realizujących urządzania budowlane na działce stanowiącej ogólnodostępną drogę wewnętrzną i ewentualnej niewykonalności zrealizowania urządzenia budowlanego, jakim jest droga w rozumieniu prawa budowlanego, od przesłanki trwałej niewykonalności (i to już w dacie dokonania podziału nieruchomości) decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Tymczasem nie sposób mówić o trwałej niewykonalności decyzji z dnia [...] października 1996 r. w kwestionowanej części co najmniej z dwóch powodów. Przede wszystkim decyzja ta była w dacie jej wydania wykonalna, ponieważ została wykonana. Działka nr [...] została wydzielona i od 1996 r. (również obecnie) pełni funkcję dojazdu do pozostałych, graniczących z nią działek – i to nie tylko pozostałych działek objętych tą decyzją (nr [...],[...],[...],[...] i [...]), ale również i działek nr [...] i [...], znajdujących się po drugiej jej stronie, wydzielonych z działki nr [...]. Okoliczność, że położony w międzyczasie asfalt i mostek nad ciekiem wodnym zrealizowane zostały nielegalnie, nie oznacza, że działka nr [...] nie stanowiła dojazdu. Po drugie z kolei cytowany wyżej art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wprost wskazuje, że przejście na rzecz gminy prawa własności działki wydzielonej pod ulicę następowało z mocy prawa (ex lege). Zatem organ wydający decyzję o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości (w tym wypadku Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]) nie miał kompetencji do orzekania o własności, jego rzeczą było jedynie wskazanie działki wydzielonej pod ulicę. Tymczasem z całości akt sprawy, z licznych pism kierowanych zarówno do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], jak i do Sądu I instancji, wynika, że intencją skarżącej kasacyjnie jest, aby własność działki nr [...] przeszła na właściciela działki nr [...] w celu legalnego wykonywania zamierzonych prac budowlanych. Abstrahując od tego, że skutek ten można uzyskać w drodze cywilnoprawnej, to na gruncie postępowania administracyjnego nie można kwestionować, także w drodze postępowania nieważnościowego, samego faktu przejścia prawa własności działki nr [...] na gminę [...], bez skutecznego zakwestionowania całego projektu podziału nieruchomości. Sam skutek przejścia prawa własności działki nr [...] pozostawał bowiem poza kompetencją organu zatwierdzającego projekt podziału i nie był objęty zakresem władztwa administracyjnego Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Nieskuteczne musiały się zatem okazać, w świetle powyższych rozważań, zarzuty naruszenia przez organ i niedostrzeżenia tych naruszeń przez Sąd I instancji przepisów określających zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Zebrany on został bowiem w sposób należyty, wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1996 r. we wskazanej części. Tym samym Sąd I instancji nie miał żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i legalnie skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.