VII SA/Wa 2783/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia przeszkód lotniczych stanowiących zagrożenie dla ruchu lotniczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz strony skarżącej [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga [...] wniesiona do tutejszego Sądu na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] września 2016 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia przeszkody lotniczej będącej zagrożeniem dla bezpieczeństwa ruchu lotniczego w postaci grupy drzew oznaczonych w dokumentacji rejestracyjnej lotniska numerem [...], położonej w [...] na obszarze działki ewidencyjnej z obrębu [...] nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono, że została wydana z naruszeniom przepisów, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia: 1) art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym orzeczeniu tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/WA 1864/14 zastąpienie ich własną oceną prawną, polegającą na takiej interpretacji przepisów; prawa materialnego, w wyniku której Prezes ULC nie przeprowadził postępowania dowodowego mającego ustalić najistotniejszą kwestię wskazaną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tj. czas powstania lotniska w odniesieniu do wieku drzew; 2) art. 7, art 77 § 1 oraz art 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyli bez kompleksowego zebrania i rozpoznania materiału dowodowego oraz bez dokonania jednoznacznych ustaleń w sprawie kluczowej dla zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku [...] jaką było ustalenie, czy przeszkoda istniała przed powstaniem lotniska, ewentualnie przed jego przebudową, 3) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę na okoliczności istotne dla sprawy to jest : a. dokumentacji rejestracyjnej lotniska będącej w posiadaniu Prezesa ULC, choć na jej podstawie możliwe było ustalenie daty powstania lotniska, b. dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę w toku postępowania sądowo- administracyjnego potwierdzającej zalesianie terenów po wschodniej stronie lotniska w roku 1987 r., c. dowodów mających potwierdzić wiek drzew, gdyż okoliczność ta została przez organ decyzji i instancji uznana za udowodnioną na podstawie oświadczenia uczestnika postępowania administracyjnego choć Prezydent [...] ma interes w nienakładaniu obowiązku na gminę; 4) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwych decyli wydanych w i instancji, a także brak odniesienia się do podnoszonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., jak i do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W uzupełnieniu skargi skarżący w piśmie z dnia 8 maja 2017r., zaskarżonej decyzji zarzucił także, że została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ w jej wydaniu brał bowiem udział pracownik podlegający wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 punkt 5 k.p.a. tj. pracownik, który brał udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, utrzymanej w mocy po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - [...] - naczelnik Inspektoratu w Departamencie Lotnisk. Wynika to wprost z faktu podpisania się ww. osoby na obydwu decyzjach Prezesa ULC tj. zaskarżonej decyzji, jak i decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje. Ponadto, w nawiązaniu do pisma skarżącego z dnia 8 maja 2017r., w którym podniesiono zarzut naruszenia prawa uzasadniający wznowienie postępowania w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w judykaturze oraz doktrynie poglądem nie każdy przypadek udziału pracownika w postępowaniu utożsamiać należy z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.. Przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji rozumieć należy podejmowanie konkretnych czynności procesowych, które mogłyby rzutować na domniemanie bezstronności pracownika. Chodzi tu o czynności związane ze sporządzaniem projektu decyzji przez referenta sprawy oraz jej podpisanie przez osobę piastującą funkcję organu. Hipotezy tej nie wyczerpuje okoliczność złożenia podpisu przez przełożonego komórki merytorycznej, w której kognicji - zgodnie z przepisami regulującymi zasady wewnętrznej organizacji aparatu pomocniczego organu - znajduje się prowadzenie określonego rodzaju spraw. Przyjęcie odmiennego poglądu, zasądzającego się na wyłączeniu kierownika komórki merytorycznej uprzednio aprobującego projekt rozstrzygnięcia, prowadziłoby w istocie do konieczności powierzenia prowadzenia sprawy innej jednostce, a w konsekwencji do deprofesjonalizacji postępowania. Złożenie podpisu przez naczelnika Inspektoratu nie stanowiło czynności procesowej, od której uzależniona byłaby treść rozstrzygnięcia, lecz było aktem nadzoru nad działaniami pracownika podległej mu komórki merytorycznej, wynikającym z przyjętej pragmatyki urzędowej. Na rozprawie pełnomocnicy stron podtrzymali stanowiska prezentowane odpowiednio w skardze w odpowiedzi na skargę oraz w pismach procesowych. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał także wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie z dnia 12 października 2017r. Pełnomocnik organu dodatkowo wyjaśnił, że decyzję, poprzedzającą zaskarżoną decyzję, wydał w imieniu organu z upoważnienia Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego [...] , referentem przy tym rozpoznaniu był zaś [...] , ponadto na decyzji widnieje podpis [...], który brał udział przy jej wydaniu oraz [...] naczelnika komórki, która decyzje przygotowywała, był on przełożonym referenta. W zaskarżonej decyzji podpis złożył z upoważnienia Prezesa [...] , referent – [...] pozostałe podpisy w tym podpis [...] jako naczelnika Inspektoratu miały charakter cyt. "czysto administracyjny", choć naczelnik po zapoznaniu się z decyzją jako projektem referenta ma możliwość wstrzymania przekazania jej dyrektorowi departamentu. Nie wiąże się to jednak z oceną merytoryczną, chodzi o braki formalne cyt. "braki załącznika, czy brak wskazania treści jakiegoś dokumentu". Pełnomocnik organu podał, że w departamencie lotnisk są cztery wydziały merytoryczne w tym dwa inspektoraty, naczelnik inspektoratu decyduje o przydziale spraw referentom. W tym kontekście pełnomocnik skarżącego podkreślił, że [...] miał udział merytoryczny, o czym świadczy pozostający w aktach administracyjnych dokument, pismo z dnia 21 czerwca 2016r., skierowany bezpośrednio do niego, a wyjaśniający istotną w świetle wytycznych wcześniejszego wyroku sądu okoliczność daty powstania lotniska. Uczestnik postępowania Gmina [...] w oświadczeniu jej pełnomocnika złożonym na rozprawie wniosła o oddalenie skargi podkreślając, że osoba wskazana przez skarżącego nie brała udziału przy wydawaniu decyzji, pełniła tylko funkcję techniczną. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji skupiła się na ocenie zasadności zarzutu skarżącego, zgłoszonego w jego paśmie z dnia 8 maja 2017r., szczegółowo opisanego powyżej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.) - sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzekając jak w sentencji niniejszego wyroku, Sąd dał wyraz stanowisku, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., które to naruszenie stwarza wskazaną powyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi gwarancję, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i zapewniona zostanie rzetelność oraz bezstronność orzekania. Pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji, nie może rozpoznawać środka odwoławczego wniesionego od tej decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy jest środkiem odwoławczym, o którym mowa w ww. przepisie. Potwierdzeniem takiego stanowiska była nowelizacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. dokonana przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r., o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Wykreślono wówczas z treści ww. przepisu zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Tym samym nie może już budzić żadnych wątpliwości, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, gdy pracownik naczelnego organu administracji publicznej brat udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w I instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który uczestniczył w wydaniu decyzji wydanej pierwotnie – [...] , naczelnik Inspektoratu w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego. Podpis pod decyzją, wydaną w pierwszej instancji oraz pod kolejną wydaną po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie może oznaczać nic innego jak tylko to, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym, zmierzającym do wydania decyzji. Zakres owego udziału nie jest istotny, może ograniczać się choćby do aprobaty projektu decyzji przedłożonego przez podległego pracownika (referenta). Sąd podziela ten kierunek wykładni przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w świetle którego zwrot "brać udział" oznacza zarówno wykonywanie czynności procesowych poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji jak i wydanie zaskarżonej decyzji przez pracownika na mocy stosownego upoważnienia. Podkreślmy - wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała, mogła mieć wpływ na jej treść. Podpis pracownika pod decyzją wprost świadczy, że pracownik ten w zależności od pełnionej funkcji i stosownie do niej uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu. Analiza powyższych okoliczności sprawy kazała Sądowi stwierdzić, że nastąpiło naruszenie prawa, stanowiące wystarczającą podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie opisanego powyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. W ocenie Sądu, przedstawiona powyżej wykładnia podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji stanowi zadośćuczynienie zasadzie demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do sprawiedliwego postępowania, prawo do rzetelnego działania organu wykonującego administrację publiczną. Sądowej oceny zaskarżonej decyzji w opisanym powyżej zakresie, nie może zmienić stanowisko organu, zgodnie z którym wyeliminowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy pracownika, aprobującego także uprzedni projekt rozstrzygnięcia, prowadziłoby do konieczności powierzenia prowadzenia sprawy innej jednostce, a w konsekwencji do deprofesjonalizacji postępowania. Ta argumentacja może wskazywać li tylko na konieczność wprowadzenia organizacji urzędu, stwarzającej gwarancję poszanowania ustawowej zasady, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zapewni pełną, zgodną z ww. przepisami prawa rzetelność oraz bezstronność orzekania w rozpoznawaniu sprawy, poprzez wyłączenie od jej rozpoznawania pracowników biorących udział w wydaniu decyzji w pierwszej instancji. Sąd, w związku z wynikiem kontroli zaskarżonej decyzji w opisanym powyżej zakresie, odstąpił od jej kontroli w pozostałym zakresie, zakresie merytorycznym. W tych warunkach oddalił także wnioski dowodowe strony skarżącej uznając, za dyspozycją art. 106 § 3 p.p.s.a., że ich przeprowadzenie nie było niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości istotnych dla podjęcia niniejszego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit b , art. 200 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j.).