I SAB/Ol 4/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło, sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca), Protokolant stażysta Karolina Arkita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2017r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę W dniu 9 czerwca 2017 r. J.K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy nałożył na J.K. karę pieniężną w wysokości 2.850.891,17 zł za usunięcie 113 drzew z terenu działek o numerach ewidencyjnych "[...]" w obrębie M., gmina "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia i wymierzyło tę karę w wysokości 2.821.192,17 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 maja 2009 r., sygn.. akt II SA/Ol 46/09, oddalił skargę strony na decyzję organu II instancji. Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. strona wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. o sygn. SK 6/12, w świetle którego przepisy art. 88 ust. 1 pkt. 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627, 628 i 842) przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji RP. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 151 § 2 oraz art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz.23 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.", stwierdziło, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Pismem z dnia 20 czerwca 2016 r. strona wniosła do Wójta Gminy o wystąpienie do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie egzekucji administracyjnej na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."). W piśmie z dnia 1 grudnia 2016 r. Wójt Gminy zajął stanowisko o braku podstaw do wniesienia do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Uznając za niezasadne zażalenie strony na niezałatwienie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" stwierdziło, że z treści art. 35 § 1, § 2, § 3, art. 36 § 1 K.p.a. wynika, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. W przedmiotowej sprawie podnoszona przez stronę bezczynność Wójta Gminy, jako wierzyciela, polegać ma na niezłożeniu wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. W ocenie Kolegium, wierzyciel nie jest uprawniony do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż kompetencje w tym zakresie przysługują organowi egzekucyjnemu. Z treści art. 59 § 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż organ egzekucyjny umarza postępowanie egzekucyjne, jeśli uzyska informację z jakiegokolwiek źródła o przyczynach uzasadniających umorzenie. Może to zatem nastąpić na wniosek wierzyciela, z urzędu a także na skutek inicjatywy zobowiązanego. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje do zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, czy wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Analiza przepisów u.p.e.a. nie daje jednak podstaw do uznania, iż w przypadku wystąpienia zobowiązanego do wierzyciela o złożenie wniosku o umorzenie postępowanie, wierzyciel jest takim wnioskiem związany. Wierzyciel jest zobowiązany niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny o zdarzeniu powodującym umorzenie postępowania egzekucyjnego, jednak nie jest zobowiązany do złożenia wniosku o umorzenie. W ocenie SKO, zażalenie na niezałatwienie sprawy nie zasługiwało na uwzględnienie także z tej przyczyny, że Wójt Gminy załatwił podanie strony, podając powody odmowy wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Wójta Gminy strona wniosła o zobowiązanie tego organu, jako wierzyciela, do złożenia do organu egzekucyjnego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że możliwość wniesienia skargi na organ wykonawczy gminy stanowi realizację prawa wynikającego z treści artykułu 63 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo składać petycje, wnioski i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Zgodnie zaś z art. 59 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa, postępowanie egzekucyjne umarza się. W niniejszej sprawie podstawa do wystawienia tytułu wykonawczego przestała istnieć (odpadła) z dniem wydana przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję ostateczną. Brak decyzji figurującej w tytule wykonawczym sprawia, że postępowanie egzekucyjne staje się bezprzedmiotowe i musi być umorzone. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić z mocy prawa lub z mocy postanowienia organu egzekucyjnego (wydanego z urzędu lub na wniosek wierzyciela). Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja na podstawie której Wójt Gminy wystawił tytuł wykonawczy, wydana została z naruszeniem prawa, Wójt Gminy zobowiązany był wnieść do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego w terminie niecierpiącym zwłoki. Odpowiadając na skargę, Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że decyzja ostateczna z dnia "[...]" pozostaje w obrocie prawnym, co potwierdziła decyzja SKO z dnia "[...]", która rozstrzygnęła jedynie, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa. Dodał, że przepisy prawa nie zobowiązują go do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, przy czym z wnioskiem takim może do organu egzekucyjnego wystąpić sama strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie zaś nieuwzględnienia skargi na bezczynność, sąd oddala tę skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest ustosunkowanie się przez sąd do istniejącego w dacie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania stanu bezczynności tego organu (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R.Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2013, s. 79). Przyjmuje się, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ administracji publicznej, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 19 lutego 1999 r., sygn. akt IV SAB 153/98, Lex nr 48688). Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Służy zatem mobilizacji organu do wydania orzeczenia lub podjęcia czynności, przy czym jest dopuszczalna niezależnie od powodów, dla których dany akt lub czynność nie zostały podjęte, tj. bez względu na to, czy przyczyna opieszałości jest zawiniona, czy też nie. Wniesienie skargi jest zasadne nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 3065/13, opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) . W konsekwencji, by można było mówić o bezczynności należy przede wszystkim stwierdzić, że na organie administracji publicznej ciąży podmiotowy i przedmiotowy, wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego organ nie wypełnił w nakazanym terminie. W rozpoznawanej sprawie zaistniały podstawy normatywne do merytorycznego rozpoznania skargi. Skargę na bezczynność można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.). W przypadku skarg na bezczynność organu wyczerpanie środków zaskarżenia następuje przez wniesienie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 1 K.p.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r.). Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący dokonał czynności procesowych w przedmiocie bezczynności organów administracji publicznej zgodnie z przepisem art. 37 § 1 k.p.a., wskazującym, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Skarżący zainicjował wszystkie etapy postępowania administracyjnego w niniejszym zakresie, a następnie wniósł skargę. Uprzednie złożenie przez skarżącego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyczerpuje zatem wymogi ustawowe warunkujące wniesienie przedmiotowej skargi. W aspekcie normatywnym, poza ww. przepisami prawnymi, podstawę prawną niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a."). Na tle unormowań tej ustawy wyłonił się zasadniczy aspekt niniejszej sprawy, czy skarga na bezczynność dotyczy wynikającego z przepisów prawa obowiązku dokonania przez organ administracji publicznej określonej czynności. Problem odpowiedzialności organu za zaniechanie wykonania określonej czynności może wystąpić dopiero w sytuacji, gdy istniał normatywny obowiązek określonego zachowania organów administracji publicznej, a pomimo tego obowiązku organ nie podjął określonej czynności. Bezsporne jest, że sprawy rozstrzygane w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są co do zasady sprawami administracyjnymi. Kwestią sporną w sprawie było natomiast, czy Wójt Gminy, jako wierzyciel, był zobowiązany do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Skarżący, powołując się na art. 59 § 1 pkt 2 i u.p.e.a., domagał się zobowiązania Wójta Gminy do wystąpienia do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą określono karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia w wysokości 2.821.192,17 zł. Skarżący oczekiwał zatem zobowiązania wierzyciela do podjęcia konkretnych działań, których konsekwencją byłoby umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie znajdując podstaw do przychylenia się do argumentacji skargi, Sąd stwierdził, że analiza okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwala na wyprowadzenie wniosku, że Wójt Gminy nie pozostaje w bezczynności, gdyż nie ciążył na nim obowiązek działania w przedmiocie wskazanym przez stronę. Zgodnie z art. 59 § 1 u.p.e.a., postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Stosownie do § 3 ww. przepisu organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego, chyba że umorzenie postępowania egzekucyjnego następuje na podstawie art. 34 § 4. Zgodnie zaś z art. 59 § 4 u.p.e.a. postanowienie, o którym mowa w § 3, wydaje się na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela albo z urzędu. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżący domagał się od wierzyciela wystąpienia do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego, pomimo że nie istnieje norma prawna obligująca wierzyciela do wystąpienia z takim wnioskiem. Zgodzić się należy z argumentacją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania stanowi podstawę zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, czy wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Powołane powyżej unormowania u.p.e.a. nie dają jednak podstaw do wywodzenia, że wierzyciel jest zobowiązany do złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Nie ustanawiają również stanu zobowiązania wierzyciela złożonym w tym przedmiocie wnioskiem zobowiązanego. Skoro do działania tego nie zobowiązuje wierzyciela przepis prawa, to nie można uznać, że pozostaje on w bezczynności w tym zakresie. Przepisy u.p.e.a. nie określają ani obowiązku, ani tym bardziej terminu, w jakim wierzyciel obowiązany jest wnieść o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wobec tego, że organ nie jest obowiązany do działania w określonym terminie, nie można też mówić o jego bezczynności. Stan bezczynności istnieje bowiem dopiero wtedy, gdy właściwy organ nie podjął stosownego działania w ustawowo określonym terminie. W związku z powyższym Sąd ocenił, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu sprawy skarżącego. W sprawie istotne jest także, na co również zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że Wójt Gminy załatwił podanie strony, podając powody odmowy wystąpienia z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze, organ administracji publicznej nie dopuścił się bezczynności, gdyż po pierwsze - nie był obowiązany do podjęcia działań, a po drugie - odniósł się do żądania strony, przedstawiając uzasadnienie swego stanowiska. Strona nie może więc w związku z uzyskaniem niesatysfakcjonującej odpowiedzi na jej żądanie, zarzucać skutecznie organowi bezczynności, co najwyżej może podjąć próbę zwalczania tego stanowiska organu, jednak nie w trybie skargi na bezczynność, która służy zwalczaniu zjawiska "milczenia" administracji publicznej. W związku z powyższym zauważyć należy, że odmawiając pismem z dnia 1 grudnia 2016 r. wystąpienia do organu egzekucyjnego o umorzenie postępowania egzekucyjnego, Wójt Gminy wskazał, że w sprawie nie zaistniały przesłanki z art. 59 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a. Podniósł, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia i wymierzono tę karę w wysokości 2.821.192,17 zł. Co prawda decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego, stwierdzono, że decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, ale jednocześnie odmówiono uchylenia tej decyzji z przyczyn formalnych. Powoduje to, że decyzja ostateczna pozostaje w obrocie prawnym i w konsekwencji dochodzony w postępowaniu egzekucyjnym obowiązek nadal istnieje. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 czerwca 2016 r. O ile zaś skarżący nadal uważa, że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, może na podstawie art. 59 § 4 u.p.e.a. stosowny wniosek sam zgłosić w postępowaniu egzekucyjnym i skorzystać następnie z przysługujących mu środków zaskarżenia w tym postępowaniu. Z powyższych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.