VI SA/Wa 1173/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Sławomir Kozik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopuszczeni9e do egzaminu radcowskiego oddala skargę Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 2 i 4 w zw. z art. 36 ust. 5 w zw. z art. 33 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233), utrzymał w mocy na postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku E. R. ("skarżąca", "wnioskodawczyni") o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Z akt sprawy wynikało, że E. R. w dniu [...] lutego 2017 r. złożyła wiosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o radcach prawnych. Do wniosku dołączyła kwestionariusz osobowy, życiorys, zaświadczenie nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. [...] dokumentujące okresy odbywania aplikacji ogólnej i sędziowskiej, kserokopię dyplomu ukończenia studiów wyższych, dowód uiszczenia opłaty oraz 3 zdjęcia. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej, pismem z dnia [...] marca 2017 r., wezwał skarżącą do uzupełnienia w terminie 7 dni braków wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego poprzez złożenie kwestionariusza osobowego na aktualnym druku, podpisanego życiorysu oraz dokumentów stanowiących podstawę dopuszczenia do egzaminu radcowskiego na zasadzie art. 25 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o radcach prawnych, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zaznaczając, że udokumentowany status aplikanta sądowego nie może stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku. Wnioskodawczyni w odpowiedzi przedłożyła kwestionariusz osobowy oraz podpisany życiorys, a także podniosła, że udokumentowane przez nią odbywanie aplikacji ogólnej i sędziowskiej spełnia wymogi dopuszczenia do egzaminu radcowskiego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w [...] na podstawie art. 333 ust. 4 i 5 ustawy o radcach prawnych pozostawił bez rozpoznania wniosek E. R. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni nie wykazała ustawowych przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 25 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o radcach prawnych, skutkujących dopuszczeniem do egzaminu radcowskiego. E. R. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, zarzucając: • istotne naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię, jak również wybiórcze stosowanie przepisów prawa i ich interpretowanie na niekorzyść wnioskodawczym; • rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. W tych okolicznościach zostało wydane wymienione na wstępie postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. Organ przytoczył na wstępie treść art. 25 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o radach prawnych, a także wskazał, że osoby uprawnione do przystąpienia do egzaminu obowiązane są dołączyć do wniosku dokumenty zaświadczające spełnienie przesłanek opisanych w ww. przepisach, świadectwo pracy lub zaświadczenie o zatrudnieniu. Wobec treści ww. przepisów Minister Sprawiedliwości podzielił stanowisko Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, iż E. R. nie spełnia ustawowych przesłanek dopuszczenia jej do egzaminu radcowskiego. Nie wykazała bowiem okresów zatrudnienia na żadnych ze stanowisk wymienionych w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o radcach prawnych ani okresu zatrudnienia wskazanego w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Minister Sprawiedliwości wskazał, że za okresy zatrudnienia, o których mowa w powołanych wyżej przepisach, nie można uznać wykazanych zaświadczeniem [...] okresów odbywania aplikacji ogólnej (od [...] lutego 2012 r. do [...] lutego 2013 r. oraz posiadanego statusu aplikanta aplikacji sędziowskiej (od [...] kwietnia 2013 r. do [...] października 2016 r.). Organ wyjaśnił też, że zasady odbywania aplikacji ogólnej i sędziowskiej w okresach wskazanych w zażaleniu regulowała ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. Nr 26, poz. 157, z poźn. zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. poz. 1071 oraz z 2015 r. poz. 694). W myśl tych regulacji, dopiero po uzyskaniu pozytywnego wyniku z egzaminu sędziowskiego następował drugi etap aplikacji sędziowskiej, polegający na obyciu w okresie 18 miesięcy stażu na stanowisku referendarza sądowego w ostatnim okresie aplikacji sędziowskiej, co oznacza, że dopiero podczas odbywania stażu na stanowisku referendarza - aplikant pozostawał w stosunku zatrudnienia. Tymczasem wnioskodawczyni nie przedłożyła dowodów na okoliczność złożenia egzaminu sędziowskiego z wynikiem pozytywnym, czy też zatrudnienia na stanowisku referendarza sądowego. Organ uznał przy tym, że postulowana w zażaleniu wykładnia systemowa art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych również nie pozwala uznać okresów odbywania aplikacji ogólnej i aplikacji sędziowskiej za odpowiadające okresom zatrudniania w urzędach organów władzy publicznej przy wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. E. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Sprawiedliwości, zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, uchylenie postanowienia poprzedzającego, a także zasądzenie kosztów. Wydanemu postanowieniu zarzuciła: I. Istotne naruszenie prawa materialnego tj. naruszenie przepisu art. 362 ust 4 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię, jak również wybiórcze stosowanie przepisów prawa i ich interpretowanie na niekorzyść skarżącej; II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem reguł określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez: 1) brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń skutkujących brakiem dostrzeżenia podstaw do przyjęcia, że odbywanie aplikacji ogólnej, a następnie aplikacji sędziowskiej biorąc pod uwagę zakres obowiązków i faktycznie wykonywanych czynności aplikanta aplikacji ogólnej i sędziowskiej, odpowiada czynnościom wymagającym wiedzy prawniczej bezpośrednio związanym ze świadczeniem pomocy prawnej określonym w art. 25 ust 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych; 2) zinterpretowanie wątpliwości co do stanu sprawy i wykładni przepisów na niekorzyść strony skarżącej, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, co w rezultacie doprowadziło do wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w [...], w szczególności poprzez wskazanie, że do zaliczenia okresów wykazywanych z [...], wymaga się udokumentowania świadectwem pracy łub zaświadczeniem o zatrudnieniu, pomimo iż żaden przepis prawa nie stanowi o powyższym obowiązku; 3) wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tego postanowienia, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienia tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do niech w rzeczowy i wyczerpujący sposób. W uzasadnieniu wskazała, że ukończyła III rocznik aplikacji ogólnej prowadzonej przez [...] w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] lutego 2013 r. oraz posiadała status aplikanta aplikacji sędziowskiej w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] października 2016 r. Odbywanie aplikacji ogólnej, a następnie sędziowskiej wiązało się z uczestniczeniem w zajęciach dydaktycznych i praktykach przewidzianych programami aplikacji w zakresie teoretycznego i praktycznego stosowania prawa oraz przystępowaniem do egzaminów przewidzianych programem aplikacji ogólnej i sędziowskiej. Podniosła, iż organ dopuścił się istotnego naruszenie prawa materialnego, a to naruszenia przepisu art. 362 ust 4 pkt 7 w zw. z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez niewłaściwą jego wykładnię skutkującą nie uznaniem okresu odbywania aplikacji ogólnej i aplikacji sędziowskiej za odpowiadające okresom zatrudnienia w urzędach organów władzy publicznej przy wykonywaniu wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. W ocenie skarżącej wskazany okres aplikacji ogólnej jaki i sędziowskiej, biorąc pod uwagę zakres obowiązków i faktycznie wykonywanych czynności aplikanta aplikacji ogólnej i sędziowskiej, odpowiada w swej istocie czynnościom wymagającym wiedzy prawniczej bezpośrednio związanym ze świadczeniem pomocy prawnej określonym w tym przepisie. Zakres czynności aplikanta aplikacji ogólnej i sędziowskiej, biorąc pod uwagę harmonogram odbywania aplikacji przekracza znacznie zakres obowiązków i odpowiedzialności osoby zatrudnionej w urzędach organów władzy publicznej, wykonującej wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. Ponadto [...] jest organem władzy publicznej i ww. czynności skarżąca wykonywała na rzecz sądów czy prokuratur. Skarżąca podniosła także, że organ dopuścił się zinterpretowania wątpliwości co do stanu sprawy na jej niekorzyść, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, co w rezultacie doprowadziło do wydania postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. Zdaniem skarżącej, nie może uzyskać aprobaty okoliczność, że dla zaliczenia spornego okresu aplikacji ogólnej i sędziowskiej, wymagane byłoby posiadanie świadectwa pracy lub zaświadczenia o zatrudnieniu. Skarżąca uznała, że udokumentowała odbytą praktykę, czas wykonywania wskazanych czynności oraz wymiar czasu pracy poświęcony na dokonywanie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, co uzasadnia dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na zasadzie art. 25 ust 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Skarga Pani E. R. podlega oddaleniu. W tej sprawie Sąd kontrolował prawidłowość postanowienia Ministra Sprawiedliwości wydanego w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego, a spór pomiędzy stroną a organem koncentruje się na sposobie wykładni art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Powołany przepis stanowi, że do egzaminu radcowskiego składanego przed komisją, o której mowa w art. 361, bez odbycia aplikacji radcowskiej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez okres co najmniej 4 lat w okresie nie dłuższym niż 6 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu były zatrudnione w urzędach organów władzy publicznej i wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów. W ocenie skarżącej, wykazany przez nią okres aplikacji ogólnej i sędziowskiej, biorąc pod uwagę zakres obowiązków i faktycznie wykonywanych czynności aplikanta, odpowiada czynnościom wymagającym wiedzy prawniczej bezpośrednio związanym ze świadczeniem pomocy prawnej określonym w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zwróciła przy tym uwagę, że [...] należy zaliczyć do organów władzy publicznej, a ponadto wykonywane przez skarżącą - wymagające wiedzy prawniczej - czynności w ramach aplikacji były również świadczone na rzecz sądów i prokuratur. W ocenie zaś Sądu odbywanie aplikacji w [...] nie stanowi o wypełnieniu warunków z ww. przepisu ustawy o radcach prawnych. Nie wnikając nawet w naturę stosunków prawnych, w ramach których aplikant odbywa aplikację, pod kątem ich oceny jako zatrudnienia, a także nie rozważając statusu [...] jako urzędu organu władzy publicznej, wskazać przede wszystkim należy, że udział w szkoleniu prowadzonym w ramach aplikacji nie stanowi wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej. Otóż, zdaniem Sądu orzekającego, zakres merytoryczny pojęcia świadczenia pomocy prawnej obejmuje w szczególności udzielanie porad prawnych, sporządzanie opinii prawnych, opracowywanie projektów aktów prawnych oraz występowanie przed sądami i urzędami. Znaczenie tego pojęcia zrekonstruować bowiem należy na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2016 r., poz.1999 ze zm.), zgodnie z którym zawód adwokata polega na świadczeniu pomocy prawnej, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami. Podobny zakres świadczenia pomocy prawnej przez radcę prawnego wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, zgodnie z którym świadczenie pomocy prawnej przez radcę prawnego polega w szczególności na udzielaniu porad i konsultacji prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed urzędami i sądami w charakterze pełnomocnika lub obrońcy. Omawiany przepis 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych dotyczy osób nieuprawnionych w rozumieniu art. 4a ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 8 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, ale które faktycznie - w ramach swoich obowiązków zawodowych - wykonują czynności z zakresu świadczenia pomocy prawnej. Dlatego ustawodawca określając zakres doświadczenia zawodowego wymaganego na gruncie tego przepisu wyraźnie doprecyzował, że po pierwsze chodzi o wykonywanie czynności bezpośrednio związanych ze świadczeniem pomocy prawnej, a po drugie że mają to być czynności wymagające wiedzy prawniczej w tym zakresie. Spełniania ww. warunków nie można wykazywać poprzez powoływanie się na doświadczenie zdobyte w toku aplikacji, tj. powoływać się w tym względzie na fakt uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i praktykach przewidzianych programem aplikacji w zakresie teoretycznego i praktycznego stosowania prawa oraz przystępowania do egzaminów przewidzianych programem aplikacji ogólnej i sędziowskiej. Potwierdzeniem bowiem kwalifikacji uzyskanych w ten sposób jest pozytywny wynik egzaminu sędziowskiego uwzględniany w analizowanym zakresie na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 5 ustawy o radcach prawnych. Przepis art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 24 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, który przewiduje obowiązek odbycia aplikacji i złożenia egzaminu radcowskiego. Zgodnie zaś z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco. Zatem, wbrew stanowisku zajętemu w skardze, z omawianego przepisu nie można wyprowadzać wniosków interpretacyjnych, np. w drodze wykładni celowościowej, które prowadziłyby do poszerzenia katalogu podmiotów objętych tym przepisem. Przepis jest jednoznacznie sformułowany i powinien podlegać literalnej wykładni. Brak podstaw do przyjęcia, że na jego podstawie za spełniające warunki w nim przewidziane może zostać uznane także inne (odpowiednie) doświadczenie zdobyte w podobnych (porównywalnych) okolicznościach. Brak także podstawy prawnej upoważaniającej organ do badania - pod kątem wypełnienia ustawowych przesłanek - innych okoliczności niż te, które zostały wprost w nim sformułowane. W przepisach nie przewidziano kryteriów (instrumentów) do dokonywania takich porównań gwarantujących równe szanse dostępu do egzaminu radcowskiego na ww. podstawie. Nie podlega zaś dyskusji fakt, że Skarżąca nie może wykazać się doświadczeniem zawodowym zdobytym w warunkach, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych. Z omówionych powyżej powodów, Sąd uznał, że Minister Sprawiedliwości wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze. W ocenie Sądu nie znajdują także uzasadnienia zarzuty procesowe, bowiem także przesłanki rozstrzygnięcia zostały należycie przez organ wyjaśnione, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Zostały wskazane fakty uznane za udowodnione, jak również przytoczono przepisy prawa stanowiące podstawę materialnoprawną podstawę orzekania wraz z ich uzasadnieniem. Nie ma też podstaw, by kwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę zaskarżonego postanowienia. Organ odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności w sprawie i dokonał ich analizy. Natomiast fakt, że stanowisko Ministra Sprawiedliwości jest odmienne od stanowiska skarżącej, nie przesądza o tym, iż w sprawie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie postanowienie należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. i art. 120 p.p.s.a.