IV SA/Wa 2769/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły S. w likwidacji z siedzibą w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym aktem utrzymano w mocy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", orzeczenie Wojewody [...] z [...] września 2015 r., którym stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2008 r., w części odmawiającej zwrotu nieruchomości, położonej w [...], przy ul. [...] - działka nr geod. [...] (pow. 2,5732 ha), stanowiącej własność Województwa [...], w użytkowaniu wieczystym Wyższej Szkoły [...] w [...]. Organ administracji przywołał m.in. następujące uwarunkowania prawne i faktyczne sprawy: - postępowanie było prowadzone wobec żądania p. W. K., zwanego dalej "Wnioskodawcą", - organ I. instancji, decyzją z [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy orzeczenie z [...] lutego 2012 r., którym odmówiono - wobec żądania Wnioskodawcy - stwierdzenia nieważności decyzji z 2008 roku, - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 4 kwietnia 2013 r.. (sygn. akt I SA/Wa 2026/12), uchylił decyzję organów obu instancji; w uzasadnieniu wskazano, że podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości stanowił art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami; zatem - w postępowaniu nadzorczym - badaniu nie powinny podlegać przesłanki do zwrotu spornej nieruchomości lecz to, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia wskazanego przepisu, stanowiącego podstawę do wydania ocenianej decyzji, - Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I OSK 1464/13), oddalił skargę kasacyjną organu odwoławczego; w uzasadnieniu wskazano: "Organy nadzoru powinny były bowiem ocenić czy stan sprawy pozwalał na odmowę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy. Przesłanki bowiem tego przepisu legły u podstaw odmowy zwrotu nieruchomości, skoro Wojewoda [...] pośrednio, zaś Minister wyraźnie stwierdził, że art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w sprawie zastosowania z uwagi na jej stan faktyczny, to trudno się zgodzić z rozstrzygnięciem nadzorczym. Mało tego, nie dokonując oceny co do naruszenia tego przepisu, skoro nie miał on zastosowania, ani charakteru tego naruszenia, organy nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przesądziły, że zwrot nieruchomości nie jest możliwy, gdyż: ceł został zrealizowany - organ I instancji, niedysponowanie nieruchomością wyklucza jej zwrot - organ II instancji. Ponieważ Prezydent Miasta [...] do stwierdzeń tych w ogóle się nie odnosił, odmawiając zwrotu działki nr [...] ograny nadzorcze wydały rozstrzygnięcie, jakie mogłoby być przedmiotem tylko postępowania zwykłego. Tylko bowiem w tym postępowaniu, tj. o zwrot nieruchomości organ je prowadzący ma obowiązek ustalenia przesłanek zwrotu. Skoro organ prowadzący postępowanie zwykle - podstawowe nie zajmował się tymi aspektami sprawy, nie miały prawa czynić tego organy nadzorcze w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Takie działanie organów nadzorczych naruszało zasady tego postępowania, bowiem wyszło poza jego ramy, ale także odebrało stronom możliwość rozpoznania sprawy przez ograny właściwe w sprawie zwrotu w dwóch instancjach w postępowaniu temu zwrotowi właściwym. Tylko bowiem w postępowaniu o zwrot nieruchomości organy badają przesłanki zwrotu, a skoro tego nie uczyniły i wydały decyzję na podstawie przepisu niemającego w sprawie zastosowania to organy nadzoru powinny błąd ten naprawić poprzez wyeliminowanie decyzji z obrotu, a nie same orzekać poza swoją właściwością.". W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania: - art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie, że decyzja o odmowie zwrotu z 2008 roku, jest w części nieważna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem nie spełnia ona przesłanki rażącego naruszenia prawa; pomimo wskazana w jej treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skutki jakie wywołuje przedmiotowa decyzja, są bowiem zgodne z wymaganiami praworządności, - art. 6 K.p.a. (zasada praworządności), art. 11 K.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek), art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej), art. 16 § 1 K.p.a. (zasada trwałości decyzji), których naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, - art. 107 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z wadliwym uzasadnieniem faktycznym i prawnym; nie dokonano analizy wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych; naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania. W uzasadnieniu podniesiono m.in.: - organy obu instancji nieprawidłowo zinterpretowały orzeczenia sądów administracyjnych, w wyrokach tych nie przesądzono, jaka należy wydać decyzję, ale wskazano, że w tym celu należy zbadać wystąpienie przesłanek nieważnościowych, a nie zagłębiać się w meritum sprawy - czy słusznie decyzją z 2008 roku odmówiono zwrotu przedmiotowej nieruchomości; w uzasadnieniu wyroku sygn. akt sygn. akt I SA/Wa 2026/12 wskazano: "Brak oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] przez organu obu instancji, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności skutkuje ich uchyleniem" - to było przyczyną uchylenia obu decyzji, nie zaś odmowa stwierdzenia nieważności, - tymczasem organ I. instancji, utrzymaną w mocy zaskarżonym aktem decyzją, przytoczył jedynie przesłanki, które powinien zbadać i stwierdził, że decyzja we wskazanej części jest nieważna; organ I. instancji pominął jednak w uzasadnieniu (zaś odwoławczy w ogóle, w tym zakresie, się nie wypowiedział), czy decyzja z 2008 roku rzeczywiście wskazane przesłanki wypełniła i należało stwierdzić jej nieważność; stąd decyzje obu instancji są wadliwe; nie przeanalizowano wystąpienia wszystkich przesłanek nieważnościowych; zostały one kreślone m.in. w wyroku Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 8 maja 2014 r. (sygn. akt III AUa 892/13 - niepubl.): "Decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną "z rażącym naruszeniem prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, tylko wówczas, gdy w odniesieniu niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; (2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; (3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji" (tak: "Kodeks postępowania administracyjnego", Komentarz red. prof. zw. dr hub. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hub. Murek Wierzbowski; Wydawnictwo: C.H.Beck, 2015 - komentarz do art. 156 K.p.a.). W dalszych w wodach skargi podnoszono, że rolą organów było - wobec wskazanych uwarunkowań - zbadanie, czy zachodziły przesłanki zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa. Organ orzekający w sprawie trafnie przywołał istotne uwarunkowania sprawy – wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 1464/13 (przytoczono stosowne fragmenty orzeczenia). Były nią także związane orzekające w sprawie organy administracji obu instancji – tak: art. 170 w zw. z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Spór w sprawie – wobec treści zarzutów skargi - sprowadza się w istocie do tego czy - oceniając w kwestie nieważności decyzji z 2008 roku, w kontekście jej dotknięcia wadą nieważności, upatrywanej w rażącym naruszeniu prawa, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.: - należało rozważyć łączne występowanie trzech, przyjmowanych w doktrynie i judykaturze, przesłanek, w tym - czy dane orzeczenie rodziło tego rodzaju skutki prawne, że są one nie do zaakceptowania w państwie praworządnym - czy też - wobec treści uzasadnienia wyroku o sygn. akt I OSK 1464/13 - za rażące naruszenie prawa ma być uznane wyłącznie to, że - odmawiając zwrotu nieruchomości, decyzją z 2008 roku – uznano, jakoby przeszkodę w danym zakresie mógł stanowić przywołany wówczas w uzasadnieniu art. 229 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, co było oczywistym błędem. W rozpoznawanej sprawie, procedując uprzednio w przedmiocie nieważności, organy obu instancji oceniały, czy odmowa zwrotu nieruchomości, pomimo że przywołano nieprawidłową podstawę prawną (art. 229) może być kwalifikowana, jako rażące naruszenie prawa, w kontekście innych uwarunkowań orzekanie o zwrocie niż były przedmiotem rozważań w decyzji z 2008 roku. Rozważano więc, czy decyzja - pomimo jej wydania z oczywisty naruszeniem określonej normy prawnej (art. 229) - jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością w kontekście wywołania skutków, które nie mogą być akceptowane w państwie praworządnym - odmówiono zwrotu, chociaż oczywiście należało żądanie uwzględnić. Rozpatrywano więc sprawę, co do występowania przesłanek zwrotu, w pełnym zakresie. Podejście takie nie spotkało się z akceptacją sądów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym expressis verbis, że powołanie, jako podstawy odmowy zwrotu, normy prawnej, która oczywiście nie mogła stanowić przeszkody ku temu, należy kwalifikować, jako rażące naruszenie prawa. Organy, orzekające w sprawie, powinny to uwzględnić, eliminując z obrotu wadliwą decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano też expressis verbis, że kwestia czy w istocie zachodzą przesłanki zwrotu danej nieruchomości nie może być rozważana w niniejszym postępowaniu (w przedmiocie nieważności). Nie były bowiem rozważane przez organy, orzekające w sprawie w 2008 roku. Ocena, czy prezentowana koncepcja jest trafna, wykraczała poza kompetencje orzekających w sprawie organów administracji, jak i - badającego legalność zaskarżonego aktu - Sądu. Wobec wskazanych uwarunkowań, chybione są zarzuty skargi, gdzie wywodzi się, jakoby rolą organów miało być w danym postępowaniu rozważanie, czy zachodziły wcześnie przesłanki zwrotu nieruchomości bądź czy może być ona zwrócono obecnie. Kwestia przesłanek orzekania w danej sprawie została jednoznacznie przesądzona prawomocnym wyrokiem, zaś ocena prawna była w tym zakresie wiążąca. Należy jedynie wskazać, że podnoszone w skardze zarzuty (przeszkody dla orzeczenia o zwrocie) będą musiały być przedmiotem oceny w ramach postępowania, zainicjowanego żądaniem Wnioskodawcy o zwrot nieruchomości. Wobec stwierdzenia nieważności wydanej wówczas ostatecznej decyzji z 2008 roku, właściwy w przedmiocie zwrotu organ I. instancji będzie obowiązany rozpoznać sprawę w całym jej całokształcie z zastrzeżeniem, że przeszkody ku temu nie może stanowić art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji chybione są zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego zakreślającego, kiedy decyzja dotknięta jest wadą nieważności – art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (mylnie zaliczonego, w skardze do przepisów postępowania), a więc także reguły trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 zd. 2 K.p.a.), jak i przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego: - wyjaśnienia sprawy, gdyż żadne jej istotne aspekty nie budzą wątpliwości - wiążąca jest jednoznaczna ocena prawna, wyrażona w prawomocnym wyroku, - uzasadnienia orzeczenia – w zaskarżonym akcie przywołano wszystkie istotne uwarunkowania sprawy, w myśl art. 107 § 3 – nie uchybiono więc art. 11 K.p.a. Nie naruszono także reguły praworządności, czy budowania zaufania do organów państwa, skoro zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Jest następstwem związania oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu. Należy jeszcze raz podkreślić, że wyeliminowanie - w trybie stwierdzenie nieważności - orzeczenia o odmowie zwrotu nieruchomości z 2008 roku, nie pociąga za sobą skutku w postaci jej natychmiastowego zwrotu na rzecz uprzedniego właściciela. Jak wskazano, kwestia zasadności żądania będzie ponownie rozważana w postępowaniu zwykłym. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jej uchylenia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.