I GSK 1800/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 541/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie płatności rolnych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Rz 541/17, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) po rozpoznaniu spraw ze skarg Wspólnoty [...] (dalej: Wspólnota) na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r. oraz w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami ONW na 2015 r. uchylił zaskarżone decyzje i orzekł o kosztach postępowania (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.). Sąd podał, że organy w uzasadnieniu decyzji nie wskazały, na jakiej podstawie ustaliły, że doszło do faktycznego wejścia w posiadanie gruntów Wspólnoty i rolniczego rzeczywistego ich użytkowania oraz czerpania pożytków przez A. Ż., R. S. i M. K. Sąd uznał, że nie została wykazana w sposób dostateczny okoliczność, że Wspólnota nie była posiadaczem części spornego gruntu 31 maja 2015 r., ponieważ skutecznie została pozbawiona posiadania działaniami podjętymi przez ww. osoby, które działały w imieniu własnym, a nie jako członkowie Wspólnoty, do czego dochodziło w bliżej nieustalonych okresach 2015 r., skoro w istocie zasadniczą przesłanką przyznania płatności jest posiadanie spornej nieruchomości na dzień 31 maja 2015 r. i jedynie negatywne ustalenia w tym zakresie mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania Wspólnocie płatności. W ocenie Sądu, o ile nie można kwestionować kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, o tyle zastrzeżenie musi budzić jego ocena, a w zasadzie jej brak - co uniemożliwia dokonanie weryfikacji sposobu rozumowania dokonanego przez organ. Sąd podkreślił, że w obszernej, skomplikowanej i wielowątkowej sprawie, ocena poszczególnych dowodów musiała być bardzo wnikliwa i dokładna, bowiem materiał dowodowy wielokrotnie nie był jednostronny, ale zawierał fragmenty zarówno niekorzystne dla Wspólnoty, jak również dla niej korzystne i dopiero rozważenie poszczególnych dowodów w ich całokształcie w kontekście spełniania przesłanek uprawniających do przyznania płatności mogło stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia. Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania względnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie koztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów polegające na: - naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez odstąpienie od badania zasadności zarzutów podniesionych w skardze oraz w odpowiedzi na skargę, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewypełnienie, tj. braku sporządzenia uzasadnienia w sposób zgodny z prawem, tj. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię: - art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w związku z art. 60 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, - § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawę szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania “Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich" poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że warunkiem przyznania każdej wnioskowanej pomocy dla Wspólnoty Pastwiskowej nie jest posiadanie przez nią działek rolnych na dzień 31 maja rozumianego w kontekście prawa wspólnotowego oraz że nie jest rozstrzygające, kto faktycznie użytkował te działki rolniczo, ale że przyznanie pomocy następuje na podstawie prawa zarządzania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej i prawa reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, wynikające zarówno z ustawy o wspólnotach gruntowych jak również z podjęcia przez wspólnotę uchwały. W odpowidzi na skargę kasacyjną Współnota wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów potępowania kasacyjengo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, ponieważ wnoszący skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna (Wspólnota), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (por. art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.), na podstawie podniesionych przez organ zarzutów kasacyjnych (por. art. 183 § 1 zd. pierwsze i § 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie wyroku zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych z wyłączeniem pozostałych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. art. 193 zd. drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.). W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że ze względu na występujący w p.p.s.a. wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową, wnoszący skargę kasacyjną był zobowiązany do powołania w oddzielnych podstawach kasacyjnych odpowiednich norm, tj. albo o charakterze materialnym, a więc takich, które określają treść praw i obowiązków ich adresatów, ustanawiają pewnego rodzaju nakazy lub zakazy, albo norm o charakterze procesowym (ustrojowym), a więc takich, które regulują realizację norm materialnych i ich egzekwowanie, ustrój oraz postępowanie przed organami. Wnoszący skargę kasacyjną był też zobowiązany, wobec oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, do podniesienia w ramach zarzutów nie tylko właściwych przepisów (z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej), ale również do wykazania, na czym owo naruszenie polega, a także, w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego - do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotne znaczenie, a więc takie, że gdyby do niego nie doszło to rozstrzygnięcie sprawy byłoby innej treści (por. art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Sposób sformułowania przez stronę zarzutów nie odpowiada w pełni tym wymogom – w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego (pkt 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej) wnoszący skargę kasacyjną wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (w zw. z właściwymi przepisami regulującymi płatności rolne), które to przepisy mają charakter procesowy, a tym samym nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., natomiast istota art. 141 § 4 p.p.s.a. polega na umożliwieniu stronom i sądowi odwoławczemu zapoznanie się z motywami podjętego przez wojewódzki sąd administracyjny rozstrzygnięcia, a nie kwestionowanie na tej podstawie zasadności dokonanej przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Stwierdzona wadliwość w sposobie skonstruowania zarzutów kasacyjnych zadecydowała o zakresie przeprowadzonej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się w kolejności do podniesionych przez stronę zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że wnoszący skargę kasacyjną nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać nieprawidłowe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten stanowi podstawę orzeczniczą dla wojewódzkich sądów administracyjnych, a więc jego zastosowanie zależy od wyniku dokonanej przez ten sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; j.t. Dz. U. z 2017 poz. 2188 ze zm. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.). W myśl jego treści sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem chcąc podważyć zastosowanie tego przepisu przez Sąd I instancji wnoszący skargę kasacyjną powinien był wskazać na okoliczności potwierdzające tę tezę wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów regulujących procedurę sądowoadministracyjną oraz administracyjną, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak podniesienia w tym zakresie argumentacji nie pozwala natomiast przyjąć, że doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zdaniem Sądu I instancji podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji było naruszenie przez organ procedury przy rozpoznawaniu wniosków Wspólnoty w przedmiocie JPO i ONW. Z powyższych względów zarzut ujęty w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. W ramach drugiego zarzutu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. przez odstąpienie od zbadania zasadności zarzutów skargi oraz treści odpowiedzi na skargę, a także przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zatem, w rozumieniu tego przepisu uzasadnienie wyroku jest wadliwie jedynie wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny sporządzi je z pominięciem któregoś z koniecznych elementów, określonych w powołanym przepisie, a także, gdy sporządzi je w sposób uniemożliwiający stronie i sądowi odwoławczemu zapoznanie się ze stanowiskiem sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania i dokonania kontroli instancyjnej tego wyroku (por. uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę rozstrzygnięcia oraz uzasadnił swoje stanowisko. Wskazał też przepisy prawa materialnego oraz okoliczności, które w jego ocenie uzasadniały zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Należy też zauważyć, że wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał właściwych przepisów postępowania, które w jego ocenie zostały naruszone przez Sąd I instancji przy ocenie stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej. Przedstawiony tok rozumowania jest przejrzysty i logiczny. To zaś, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z dokonaną przez Sąd I instancji oceną zaskarżonych decyzji nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nie stanowi bowiem podstawy prawnej do badania ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Niezależnie od tego w orzecznictwie podnosi się, że przepis ten nie obliguje sądu I instancji do szczegółowego odnoszenia się do zarzutów skargi czy też argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę, a jedynie w zakresie niezbędnym do prawidłowego rozpoznania sprawy. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które nie ma zastosowania w tej sprawie). Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien był wykazać pominięcie przez Sąd istotnej kwestii dla rozpoznania sprawy, co w sprawie nie miało miejsca. Należy też zauważyć, że stosownie do art. 3 § 2 – 3 p.p.s.a. przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego są akta i czynności wymienione w tym przepisie oraz w przepisach szczególnych, a nie stanowisko wyrażone przez strony postępowania w skardze, czy też w odpowiedzi na skargę. Z powyższych względów zarzut ujęty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. W ramach ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (w zw. błędną wykładnią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia), który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajduje oparcia w stanie sprawy. Mając na względzie wcześniejsze uwagi należy dodatkowo zauważyć, że Sąd I instancji jako podstawę swojego wyroku wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a nie powołany przez stronę – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Nadto, wbrew temu, co podnosi autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie twierdzi, że warunkiem przyznania każdej wnioskowanej pomocy jest jedynie posiadanie prawa zarządzania gruntami wchodzącymi w skład wspólnoty gruntowej oraz prawa do jej reprezentowania, a nie faktyczne użytkowanie tych gruntów. Przeczy temu treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd w sposób wyraźny odnosi się do tej kwestii. Na przykład na stronie 11 i 12 wyroku Sąd stwierdza, że do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie dopłaty do gruntów należących do Wspólnoty może wystąpić inny podmiot niż Wspólnota, niemniej jednak, w takim wypadku organ powinien ustalić (w sposób jednoznaczny), że doszło do faktycznego wejścia w posiadanie przez ten podmiot gruntów Wspólnoty. W stanie sprawy, w ocenie Sądu taka sytuacja nie miała miejsca. Organ nie wykazał, że Wspólnota została pozbawiona posiadania spornych gruntów rolnych (na dzień 31 maja 2015 r.), na skutek działań podjętych przez A. Ż., M. K. i R. S. Zatem spór w sprawie ma charakter sporu co do faktów, a nie sporu prawnego, a więc jego rozstrzygnięcie powinno nastąpić w ramach zarzutu procesowego, który jak wcześniej zostało wywiedzione okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie stanowi bowiem właściwej płaszczyzny dla kontroli naruszeń procesowych. W ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego Sąd odwoławczy może jedynie zbadać czy Sąd I instancji właściwie zinterpretował normy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z powyższych względów zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny. Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta nie nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji.