II GSK 662/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 888/17 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Go 888/17 oddalił skargę A. sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Z. z [...] listopada 2016 r., wydaną na podstawie m.in. art. 2 ust. 3, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 i art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 471 ze zm.; dalej: u.g.h.), w przedmiocie nałożenia na spółkę A. kary pieniężnej w wysokości 156 000 zł za urządzanie gier na trzynastu wymienionych w decyzji automatach poza kasynem gry. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej: p.p.s.a.), stwierdził m.in., że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zaś przepisy stanowiące materialnoprawną podstawę wydanej decyzji zostały zastosowane prawidłowo. Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do odmowy zastosowania w stosunku do skarżącej przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. (w tym zakresie WSA powołał się na uchwałę NSA z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16), co oznacza, że wymierzenie kary w wysokości określonej przepisem art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. było uzasadnione. Skargę kasacyjną wywiodła spółka zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. strona zarzuciła Sądowi I instancji: naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. mogła być zastosowana względem skarżącej, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącą ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej. Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA oraz rozpoznanie sprawy co do istoty, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna nie została podpisana, w związku z tym, na podstawie zarządzenia z 16 stycznia 2018 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do podpisania skargi kasacyjnej. W nadesłanym egzemplarzu skargi kasacyjnej jej autor podniósł następujące zarzuty kasacyjne: 1) art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h., poprzez błędną wykładnię art. 14 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy oraz ww. przepisów dyrektywy 98/34, wyrażającą się mylnym założeniem, że kara pieniężna z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. mogła być zastosowana względem skarżącej, podczas gdy przepisy te wskutek zaniechania przez Rzeczpospolitą Polską obowiązku notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej, jako nienotyfikowana "regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym nie mogą być prawną podstawą nałożenia na skarżącą ujemnej sankcji finansowej; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z przepisów dyrektywy 98/34/WE w świetle wykładni TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, co przesądza o niezasadności wymierzonej kary pieniężnej; 2) art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 267 TFUE w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez błędną wykładnię, jak również niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokami: z 30 kwietnia 1996 r. w sprawie C-194/94 CIA Security International, z 22 czerwca 1989 r. w sprawie C-103/88, Fratelli Costanzo, z 29 kwietnia 1999 r. w sprawie C-224/97 Erich Ciola, z 9 września 2003 r. w sprawie C-198/01 Consorzio Industrie Fiammiferi; w związku z wykładnią zawartą w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 (FORTUNA i in.) odnoszącej się również do przepisu z art. 14 ust. 1 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła konsekwencje nienotyfikowania norm o "technicznym" charakterze, takich jak art. 14 ust. 1 u.g.h., a których zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył, w szczególności wskutek błędnego założenia o braku podstaw do przyjęcia samodzielnego obowiązku niestosowania art. 14 ust. 1 u.g.h. oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez organ oraz następczo przez Sąd z powodu braku ich notyfikacji. Nadto wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 11 i art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. i z art. 89 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2 tej ustawy poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji, gdy przy rozważeniu całokształtu sprawy istniały podstawy do uchylenia decyzji i uwzględnienia skargi, gdyż art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jako norma sankcjonująca wespół z sankcjonowanym nim art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi "regulację techniczną", co powoduje, iż zgodnie z koncepcją norm sprzężonych, w braku możliwości zastosowania norm sankcjonowanych niemożliwe jest również zastosowanie norm sankcjonujących, co wyklucza w stanie faktycznym sprawy wymierzenie skarżącej jakiejkolwiek kary pieniężnej z art. 89 u.g.h. Wskazując o powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy, oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarządzeniem z 16 lutego 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842). Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasada i nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Uwaga ta ma znaczenie w sprawie, ponieważ na skutek wezwania do usunięcia braku skargi kasacyjnej poprzez jej podpisanie, w terminie do dokonania tej czynności, ale po upływie trzydziestodniowego terminu do złożenia tego środka odwoławczego, nadesłano skargę kasacyjną z dodatkowymi zarzutami w stosunku do skargi kasacyjnej wniesionej pierwotnie. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za poddający się kontroli tylko jeden zarzut, tj. zarzut zawarty w pierwotnie złożonej skardze kasacyjnej, zaś dodatkowe zarzuty - wniesione po wezwaniu do podpisania skargi kasacyjnej - za spóźnione i jako takie za nieskuteczne, i tym samym nie podlegające ocenie. Odmienne stanowisko prowadziłoby do zaakceptowania nieznajdującego podstaw w ustawie przedłużenia terminu do wniesienia zarzutów skargi kasacyjnej. Przechodząc zatem do oceny zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał go za oczywiście chybiony w świetle uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16, której odpowiada stanowisko Sądu I instancji przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku i które Sąd kasacyjny również podziela. W powołanej uchwale przyjęto, że art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry. Uchwałą tą skład orzekający jest związany mocą art. 269 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 1518/14). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.