I SA/Wa 597/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M.K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] -utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.K. wnioskiem z dnia 28 września 2015 r. (data prezentaty [...] Urzędu Wojewódzkiego) zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie - na podstawie §5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 10 poz. 51 ze zm.) - decyzji stwierdzającej, że nieruchomość pochodząca z dóbr ziemskich "[...]", objętych dawną Księgą Hipoteczną nr [...] "[...]", stanowiąca zespół dworko-parkowy w miejscowości [...] (gm. W. , pow. O. ) w granicach odpowiadających aktualnym działkom ewidencyjnym nr [...] , [...] , [...] , [...] (jednostka ewidencyjna [...] , obręb [...] , ark. [...] , łączna pow. [...] ha), nr [...] (jednostka ewidencyjna [...] , obręb: [...] , ark. [...] , łączna pow. [...] ha), nr [...] (jednostka ewidencyjna [...], obręb: [...] , ark. [...] ) nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.). Kolejnym pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. ograniczył on przedmiot swoich roszczeń do działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] poprzez wyłączenie z przedmiotu roszczeń działek nr [...] i nr [...] zajętych pod drogi i działki nr [...] stanowiącej ciek wodny. W dniu [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] przeprowadził w sprawie rozprawę administracyjną, podczas której dokonano oględzin nieruchomości i przesłuchano świadków: S.M., Z.P. i Z. R. . Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na ww. wniosek M. K.. W uzasadnieniu podniósł, że w toku prowadzonego postępowania powziął wątpliwość, czy M.K.- nie będący spadkobiercą byłego właściciela majątku [...] a jedynie następcą prawnym, w wyniku nabycia praw spadkowych po A.G., od B. P., J.S., P.S. i A.G. - jest osobą uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., mając na uwadze, że ww. osoby prawa spadkowe nabyły z dziedziczenia testamentowego. W związku z czym wystąpił do Sądu Rejonowego dla L. Wydziału Cywilnego o nadesłanie uwierzytelnionej kserokopii własnoręcznego testamentu A.G. z dnia [...] lutego 1995 r., na podstawie którego, prawomocnym postanowieniem tego Sądu z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] , stwierdzono nabycie spadku po A.G. z domu R. . W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż treść testamentu A.G. nie zawiera żadnego rozporządzenia spadkiem w zakresie dotyczącym jakiejkolwiek nieruchomości, czy dochodzenia roszczeń do nieruchomości. Potwierdza on jedynie, że przedmiotem spadku po A.G. były tylko i wyłącznie pieniądze pozostawione w [...]. Osobami wymienionymi w testamencie są natomiast siostra B.P., brat J.S., brat P.S. i pasierb A.G.. Powyższe ustalenie dowodzi, iż w drodze dziedziczenia testamentowego ww. osoby nie mogły nabyć innych praw oprócz tych, które w testamencie zostały zapisane. Zatem skoro A. G. , jako spadkobierczyni byłego właściciela majątku [...], pozostawionym testamentem nie przekazała żadnych swoich praw do dochodzenia roszczeń wynikających z przejęcia na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej tego majątku - to prawo do dochodzenia tych roszczeń nie mogło być przedmiotem spadku, a następnie przedmiotem sprzedaży praw spadkowych na rzecz M.K.. W związku z tym Wojewoda uznał, że w świetle powyższych ustaleń M.K.- wobec braku legitymacji prawnej - nie jest osobą uprawnioną do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie przepisów § 5 ww. rozporządzenia w postępowaniu rewindykacyjnym dotyczącym nieruchomości ziemskiej [...]. Od powyższej decyzji M.K. złożył odwołanie zarzucając organowi naruszenie art. 6, art. 7 i art. 13 § 2 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 365 §1 kpc poprzez bezprawne poczynienie przez organ własnych i błędnych ustaleń w przedmiocie określenia składu spadku po A.G. i stwierdzenie, że do spadku po niej nie wchodzą roszczenia do majątku [...] oraz art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa przez błędne przyjęcie, iż postępowanie ulega umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość, na skutek błędnego przyjęcia, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. nr [...] . Uzasadniając swoje rozstrzygniecie podniósł, że najistotniejszą kwestią w niniejszej sprawie jest zbadanie, czy M.K. posiada legitymację do wszczęcia postępowania z wniosku dotyczącego oceny podpadania pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nieruchomości stanowiącej byłą własność J.R. . Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 365 §1 kpa, organ zgodził się ze skarżącym, że prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz organy. Prawomocny wyrok powoduje, iż nie jest możliwe dokonanie odmiennej oceny tego samego stosunku prawnego w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, między tymi samymi stronami. W przedmiotowej sprawie istnienie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla L. w L. z [...] października 2003 r. sygn. akt [...] o charakterze prejudycjalnym oznacza, że Wojewoda nie miał podstaw do oceny testamentu A.G. i dokonania jego interpretacji odmiennej od tej wyrażonej w przywołanym postanowieniu sądowym. Zobowiązanie prawomocnym wyrokiem oznacza, iż organ obowiązany jest uznać, że kwestia prawna, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia w innej sprawie, a która ma znaczenie prejudycjalne w sprawie przez niego rozpoznawanej, kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym wcześniejszym rozstrzygnięciu sądu. W późniejszej sprawie kwestia ta nie może być już w ogóle badana. Minister podniósł jednak, że wbrew stanowisku strony nie można zrównać zakresu uprawnień nabywcy spadku z prawami spadkobiercy. Wskazując na art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wskazał, że możliwość otrzymania gospodarstwa zastępczego lub zaopatrzenia miesięcznego o jakich mowa w tych przepisach, odnosi się wyłącznie do uprawnień właścicieli lub współwłaścicieli przejętych majątków. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie podpadania danej nieruchomości pod przepisy dekretu kończy postępowanie o charakterze rewindykacyjnym. Możliwość byłych właścicieli i współwłaścicieli do złożenia wniosków na podstawie § 5 ww. rozporządzenia wyraża uprawnienie reprywatyzacyjne, o którym nie może być mowy w odniesieniu do nabywcy spadku. Chodzi bowiem o osoby, które zostały pozbawione prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Przyjęcie odmiennej interpretacji przeczyłoby idei powrotu nieruchomości do byłych właścicieli. Ze względu na swój charakter przepisy dekretu muszą podlegać interpretacji zwężającej. Charakter tego uprawnienia bardziej przypisany jest do określonej osoby, a nie do masy spadkowej. Wolą ustawodawcy było, aby z możliwości jaką daje § 5 ww. rozporządzenia korzystał ściśle określony krąg podmiotów – byli właściciele majątków przejętych w trybie tego dekretu. Przepisy dekretu i rozporządzenia nie posługują się swojej treści pojęciami następcy prawni czy nabywcy spadku, których z przejętą nieruchomością nic nie wiąże – ani finansowo ani emocjonalnie. Nie można zatem uznać, że skoro prawo do złożenia wniosku na podstawie § 5 ww. rozporządzenia nie mieści się w żadnej kategorii praw określonych w art. 922 kodeksu cywilnego, to wchodzi w skład spadku. Uprawnienia przysługujące uprawnionemu i niezrealizowane do jego śmierci są z mocy art. 922 §2 kodeksu cywilnego wyłączone ze spadku. Dlatego umowa sprzedaży praw spadkowych z dnia [...] września 2015 r. nie uprawnia M.K. do wszczęcia postępowania w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Ustalenia poczynione w sprawie potwierdzają, że organ pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej interpretacji treści testamentu, który był już przedmiotem oceny przez Sąd. Jednakże nie zmienia to faktu, iż treść rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewodę jest prawidłowa, gdyż istnieje podstawa do umorzenia postępowania prowadzonego z wniosku M.K. z dnia 28 września 2015 r. Zaistniałą bowiem sytuacja, w której z wnioskiem wystąpiła osoba (nabywca spadku po A.G. ) nieposiadająca interesu prawnego. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu M.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie; - art. 105 § 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie administracyjne podlega umorzeniu z uwagi na bezprzedmiotowość, a to na skutek błędnego przyjęcia, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. decyzji stwierdzającej, że nieruchomość pochodząca z dóbr ziemskich "[...]" nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a więc nie jest stroną postępowania, podczas gdy przysługuje mu uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji na podstawie §5 ww. rozporządzenia; - art. 105 §1 kpa (in fine) polegające na utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy pomimo, że Wojewoda [...] nie wskazał w treści decyzji, czy postępowanie ulega umorzeniu w całości, czy w części; - art. 107 §1 i 3 kpa poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, przejawiające się przede wszystkim w ograniczeniu się przez organ II instancji do prezentacji własnego poglądu prawnego, bez wskazania podstawy prawnej oraz zakresu uprawnień "nabywcy spadku" i "spadkobiercy"; - art. 138 § 2 kpa poprzez niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; - art. 922 § 2 kodeksu cywilnego w zw. z §5 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż uprawnienie wynikające z §5 rozporządzenia przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości, który utracił prawo własności; - art. 922 §1 kodeksu cywilnego, art. 1051 kodeksu cywilnego i 1053 kodeksu cywilnego poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie, że uprawnienie wynikające z § 5 ww. rozporządzenia nie przysługuje M. K., gdyż przysługiwało wyłącznie właścicielowi nieruchomości od którego nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa, w sytuacji, gdy z przepisu art. 922 §1 kodeksu cywilnego wynika, iż tego rodzaju prawo przeszło z chwilą śmierci na spadkobierców dotychczasowego właściciela nieruchomości, który prawo własności utracił, a następnie, na podstawie umowy sprzedaży spadku w formie aktu notarialnego z dnia [...] września2015 r. stosownie do przepisów art. 1051 kodeksu cywilnego oraz 1053 kodeksu cywilnego – przedmiotowe uprawnienie przeszło na M.K., a w konsekwencji powyższego skarżący ma interes prawny do wydania decyzji w trybie § 5 rozporządzenia, a więc jest stroną postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W oparciu o powołane zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. i decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] odpowiadają prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania w przedmiocie wydania decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945, Nr 10, poz. 51, ze zm.) - dalej również jako "rozporządzenie". Powodem umorzenia postępowania było uznanie przez organy, iż skarżący - jako nabywca spadku po właścicielu przejętej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości - nie ma interesu prawnego, który pozwoliłby na przypisanie mu przymiotu strony postępowania o wydanie decyzji na podstawie § 5 ww. rozporządzenia z 1 marca 1945 r. W ocenie Sądu stanowisko organu, co do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki umorzenia postępowania, jest prawidłowe. Z akt sprawy wynika, iż skarżący domagał się wszczęcia postępowania administracyjnego o wydanie decyzji na podstawie § 5 rozporządzenia wydanego w wykonaniu dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 ze zm.) - dalej jako "dekret". W myśl art. 2 ww. dekretu z dniem jego wejścia w życie wszystkie nieruchomości ziemskie nim objęte przeszły z mocy prawa bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa. W konsekwencji z dniem 6 września 1944 roku dekret wywołał skutki rzeczowe w postaci przejścia wymienionych w nim nieruchomości z mocy prawa na własność Państwa. Jednocześnie w § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r. przewidziano możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż tryb przewidziany w § 5 ww. rozporządzenia był i jest uruchamiany w przypadkach spornych, gdy właściciel nieruchomości (bądź jego następca prawny) uważał, że jego nieruchomość, z takich czy innych względów, nie spełnia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i powinna zostać wyłączona spod działania tego przepisu - czyli nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w części, bądź w całości. Przepis ten stanowi podstawę żądania przez właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców ustalenia w formie decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość objęta była działaniem przepisów tego dekretu. Dopuszczalność orzekania przez właściwe organy administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej w opisanym wyżej zakresie służy zatem ochronie prawa własności właścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), które przejęte zostały przez Państwo na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 302/10, dostępny w bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany pogląd Sąd w składzie orzekającym w całości podziela. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia nie domaga się dawny właściciel znacjonalizowanej nieruchomości lub jego spadkobierca, lecz osoba, która na podstawie umowy sprzedaży nabyła od spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości prawa spadkowe. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż umowa cywilna, mocą której spadkobiercy dawnego właściciela nieruchomości sprzedali skarżącemu przysługujące im udziały spadkowe, nie uprawnia go do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji w trybie § 5 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga fakt, że zbycie statusu strony dla potrzeb postępowania administracyjnego nie jest możliwe, gdyż przysługujące stronie uprawnienie do występowania z wnioskiem o ocenę legalności orzeczenia administracyjnego należy do grupy praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym, które z uwagi na swój podmiotowy charakter nie mogą być przeniesione w drodze czynności cywilnoprawnej na inne podmioty. Podnieść trzeba, iż w dacie zawarcia umowy sprzedaży z [...] września 2015 r. spadkobiercom dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości nie przysługiwało prawo własności, ponieważ prawo to zostało dawnemu właścicielowi odjęte w wyniku nacjonalizacji. W tej dacie spadkobiercom dawnego właściciela przysługiwało jedynie - wynikające ze spadkobrania - uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności nacjonalizacji nieruchomości przejętej od ich poprzednika prawnego. Sukcesja ta wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 922 i nast. kodeksu cywilnego) i z mocy wyraźnego brzmienia art. 30 § 4 kpa jest skuteczna na gruncie prawa administracyjnego. Takiej skuteczności nie ma natomiast umowa cywilnoprawna, co wynika z tego, iż strony stosunku administracyjnego nie są równorzędnymi podmiotami. W konsekwencji, powołana umowa sprzedaży w dacie jej zawarcia mogłaby wywołać skutek jedynie w postaci przeniesienia uprawnień do udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie, że dana nieruchomość podpada bądź nie podpada pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Jak zaś trafnie wywiódł organ odwoławczy, powołując się na przepisy prawa i orzecznictwo sądów administracyjnych, nie jest to na gruncie prawa administracyjnego dopuszczalne. Skoro przeniesienie roszczeń o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest dopuszczalne, to zasadnym było umorzenie postępowania - w związku z brakiem istnienia przymiotu strony u skarżącego. Podniesiony zatem w skardze zarzut naruszenia art. 105 §1 i art. 138 §2 kpa uznać należy za nieuzasadniony. Za nietrafne Sąd uznał również pozostałe zarzuty skargi. Podsumowując Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Zaś Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadnił bardzo przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd pragnie też podnieść, że analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 87/17 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 942/11.