II SA/Po 799/17

Dnia 09 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 09 listopada 2017 roku sprawy ze skargi R. K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. (zwany dalej "Burmistrzem"), działając na podstawie art. 61a w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę postanowienia tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."), odmówił R. K. i D. K. wszczęcia postępowania w sprawie uregulowania stanu prawnego działki nr [...], położonej obrębie miejscowości D.. Organ wskazał, że wnioskodawcy domagali się "uregulowania stanu prawnego drogi (to jest działki [...] – uw. Sądu) ze stanem faktycznym", a także uregulowania stanu wskazanego w dokumentach katastralnych, to jest przebiegu granicy działki [...] z działką [...]. Burmistrz wyjaśnił, że w kwestii podziału geodezyjnego działki [...] zlokalizowanej wzdłuż działki [...], postępowanie zatwierdzające jej podział zostało przeprowadzone i zakończone wydaniem w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzji [...], która jest ostateczna. Organ jest tą decyzją związany. Jeśli natomiast chodzi o kwestię zgodności stanu prawnego działki [...] ze stanem faktycznym, to zdaniem Burmistrza jest to zagadnienie, które podlega ocenie w świetle art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 790). W zażaleniu R. K. i D. K. uwypuklili, że w wyniku podziału działki [...] doszło do bezprawnego zwężenia drogi dojazdowej (działka 115) do ich nieruchomości. Zaznaczyli, że podział nie może opierać się wyłącznie na wypracowanych sposobach przyjęcia granic, bowiem konieczna jest weryfikacja, czy zastosowany sposób w danych okolicznościach sprawy jest możliwy do zastosowania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Organ odwoławczy uwypuklił przede wszystkim, że R. K. i D. K. nie są właścicielami działek [...] Nie mogą oni więc skutecznie inicjować postępowania rozgraniczeniowego co do granicy pomiędzy nimi, gdyż nie mają ku temu interesu prawnego (art. 28 K.p.a.). W skardze R. K. i D. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Powtórzyli argumentację z odwołania, a nadto nie zgodzili się ze stanowiskiem Kolegium, że nie mają w sprawie interesu prawnego. Zdaniem skarżących kwestia bezprawnego zwężenia drogi (działki 115) wywiera istotny wpływ na ich nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia obu instancji podlegają uchyleniu, jednakże z innych powodów aniżeli wskazane w skardze. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że przedmiotem żądania R. K. i D. K. było, poza uregulowaniem kwestii stanu prawnego działki [...], rozgraniczenie tej działki z działką 226. Burmistrz odmówił wszczęcia postępowania w tej kwestii na podstawie art. 61a K.p.a. powołując się na istnienie w obrocie wcześniejszej, ostatecznej decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2014 r., natomiast Kolegium dodało, że R. K. i D. K. nie mają w kwestii rozgraniczenia działek [...] interesu prawnego. Przed przystąpieniem do oceny zasadności odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego Sąd zwrócił uwagę, że działka [...], której rozgraniczenia z działką 226 domagają się R. K. i D. K., należy do Gminy R., którą reprezentuje Burmistrz. Zarazem organem administracji publicznej właściwym do rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), o czym stanowi art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.). Z uwagi na położenie działek [...] właściwym do ich rozgraniczenia jest organ wykonawczy gminy, który zarazem reprezentuję gminę będącą właścicielem tej pierwszej. Ustawa nie zawiera regulacji szczególnych dotyczących sytuacji, w której nieruchomości rozgraniczane stanowią własność gminy, której organ jest właściwy do wydania decyzji. Właściciel nieruchomości jest co do zasady stroną w każdym postępowaniu administracyjnym dotyczącym jego nieruchomości. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest Gmina R. – jako właściciel jednej z rozgraniczanych działek. Organ tej gminy, którym jest Burmistrz, jest natomiast właściwy miejscowo i rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy zaznaczyć, że w doktrynie i orzecznictwie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej nie należy dopuszczać do sytuacji, w której mogłyby występować wątpliwości co do bezstronności – zainteresowania w rozstrzygnięciu sprawy – zarówno pracowników organu administracji jak i samego organu orzekającego w konkretnej sprawie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003 r., z. 4 poz. 115). Zdaniem Sądu nieprawidłowe jest prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego i załatwianie sprawy przez jego piastuna, będącego również pracownikiem gminy (wójta, burmistrza) w sytuacji, gdy stroną postępowania, a więc adresatem decyzji, jest jednostka samorządu terytorialnego, którą reprezentuje. Tym bardziej, że sprawa dotyczy sporu o prawo własności, a zatem bezpośrednio dotyczy interesu majątkowego Gminy R.. Zapobieżeniu tego rodzaju sytuacji służy instytucja wyłączenia pracownika organu (art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a.). Przepisy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. stanowią, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (pkt 1) oraz w sprawie, w której był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (pkt 4). Burmistrz jako organ administracji jest upoważniony na podstawie przepisu kompetencyjnego do załatwienia sprawy w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, lecz równocześnie jest przedstawicielem gminy i pracownikiem urzędu gminy. Zdaniem Sądu, pozostawanie ze stroną – Gminą R. w stosunku zatrudnienia nakłada na Burmistrza obowiązek troski o dobro gminy i jej urzędu oraz obowiązek ochrony mienia komunalnego gminy. Również na mocy art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, burmistrz kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Przepis ten pozostaje w korelacji systemowej z art. 38 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie. W związku z tym pojęcie przedstawiciela w rozumieniu art. 30 § 3 K.p.a. należy wykładać w związku z treścią art. 38 Kodeksu cywilnego Oznacza to, że w omawianej sprawie Burmistrz Gminy R. jest przedstawicielem tej gminy, jako właściciela nieruchomości, której dotyczy wniosek rozgraniczeniowy, i ma obowiązek dbać o jej mienie komunalne. Ponosi także odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku. Takie zaangażowanie w sprawę rozgraniczeniową w charakterze strony uzasadnia przyjęcie, że Burmistrz Gminy R. podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy, której przedmiotem jest rozgraniczenie nieruchomości stanowiącej własność tej gminy. Wykluczało to także możliwość udzielenia przez niego skutecznego upoważnienia do załatwienia sprawy jego zastępcom lub innym pracownikom gminy (por. uchwałę OPS 1/03). Uzupełniająco należy zwrócić uwagę na to, że umożliwienie orzekania w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym nieruchomości gminnych organowi gminy, będącej ich właścicielem prowadziłoby do trudnej do zaakceptowania sytuacji. Mianowicie w zależności od tego, w jakim trybie – administracyjnym czy sądowym – toczyłoby się postępowanie rozgraniczeniowe, organ gminy występowałby w różnych funkcjach, jako orzekający organ administracji na etapie administracyjnym oraz wyłącznie jako reprezentant strony – właściciela gruntu na etapie postępowania sądowego. Taka przemienność funkcji budziłaby uzasadnione wątpliwości co do braku obiektywizmu organu gminy prowadzącego postępowanie rozgraniczeniowe. W sprawie niniejszej fakt, iż Burmistrz orzekający w pierwszej instancji podlega wyłączeniu na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. nie oznacza oczywiście, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy. Burmistrza Gminy R. był bowiem właściwy do prowadzenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości, jednak stwierdziwszy, że reprezentowana przezeń gmina jest stroną tego postępowania i że w związku z tym zachodzą przesłanki jego wyłączenia (nie ma zarazem możliwości wyznaczenia innego pracownika), powinien przerwać tok czynności postępowania i akta przekazać organowi wyższego stopnia w celu wyznaczenia innego organu (art. 26 § 3 K.p.a.). Organem wyższego stopnia nad Burmistrzem w sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze i to ono powinno było wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Końcowo Sąd wyjaśnia, że konieczność wyłączenia organu nie odpada ze względu na fakt, iż wniosek wszczynający postępowanie (jak w tej sprawie) nie doprowadził do wydania decyzji, gdyż został a limine uznany za niedopuszczalny (art. 61a K.p.a.). Odmowa wszczęcia postepowania jest formą negatywnego załatwienia żądania zainteresowanej osoby na wstępnym stadium procedury administracyjnej. Takiego aktu także nie powinien podejmować pracownik podlegający wyłączeniu. Pogląd wyrażony w niniejszym wyroku znajduje potwierdzenie w trafnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2017 r., I OSK 408/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym także zwrócono uwagę na konieczność wyłączenia pracownika gminy w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym działki gminnej. Stan faktyczny będący podstawą tego orzeczenia był analogiczny jak w niniejszej sprawie. Końcowo Sąd zaznacza, że odnotował, iż w złożonym wniosku R. K. i D. K. zgłosili także kwestię zgodności stanu prawnego działki [...] ze stanem faktycznym. W tym zakresie wyjaśnienie przedstawione przez Burmistrza i Kolegium w uzasadnieniu postanowień było trafne. Podniesione zagadnienie podlega ocenie w świetle art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a więc poza postępowaniem administracyjnym. Z wymienionych w niniejszym uzasadnieniu powodów Sąd – działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – uchylił postanowienia obu instancji ze względu na naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu od skargi (100 zł).