I OSK 1836/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 443/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] w przedmiocie zgodności zatrudnienia Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] z wymaganymi kwalifikacjami postanawia oddalić skargę kasacyjną 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 443/17 w sprawie ze skargi Wójta Gminy [...] na zalecenia pokontrolne Wojewody [...] w przedmiocie zgodności zatrudnienia Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] z wymaganymi kwalifikacjami, odrzucił skargę. W postanowieniu tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Wójt Gminy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wydane na podstawie art. 22 pkt 8 i art. 127 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), dalej "u.p.s.", zalecenia pokontrolne Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie zgodności zatrudnienia Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] z wymaganymi kwalifikacjami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżonego zalecenia pokontrolnego nie można uznać za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Sąd podkreślił, że akty lub czynności, określone w ww. artykule muszą mieć przede wszystkim władczy charakter, aby mogły zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Takiego przymiotu nie ma zaskarżone zalecenie pokontrolne wydawane w ramach kontroli przeprowadzonej na postawie art. 126-128 u.p.s. i nie podlega tym samym kognicji sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Wójt Gminy [...]. Postanowienie zaskarżył w całości i zarzucił: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uznanie , że zalecenie pokontrolne będące wynikiem działań kontrolnych zmierzających do zbadania zgodności z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki, nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy stanowią w istocie czynność materialno – techniczną, są działaniami z zakresu administracji publicznej organu stwierdzającego określone uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów tego prawa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie zaleceń pokontrolnych, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż zalecenia pokontrolne stanowią władczy akt z zakresu administracji publicznej, który wywołuje skutki w sferze praw i obowiązków strony i podlega kognicji sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z brzmieniem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie niniejszej nie występują, co oznacza konieczność zawężenia badania zaskarżonego postanowienia wyłącznie do podstaw kasacyjnych i zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii, czy na zalecenie pokontrolne Wojewody [...] w przedmiocie zgodności zatrudnienia Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy w [...] z wymaganymi kwalifikacjami – przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zalecenie pokontrolne nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, a zatem Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje administracyjne i postanowienia, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Aby akt lub czynność podlegały kontroli sądu administracyjnego, muszą one spełniać następujące warunki: 1) nie mogą mieć formy decyzji lub postanowienia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, 2) muszą mieć charakter publicznoprawny, 3) muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, 4) muszą dotyczyć jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uprawnienie lub obowiązek nałożony mocą takiego aktu lub czynności ma źródło w normach prawa bezwzględnie wiążącego. Akt od czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. odróżnia jego sformalizowany charakter, który przejawia się w tym, że przybiera on formę pisma, wykazu czy zaświadczenia. Czynność stanowi natomiast takie działanie faktyczne, które w wyniku jego realizacji wywołuje następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 68). Oceniając charakter wydanych w sprawie zaleceń pokontrolnych w pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola rozumiana jest jako działanie polegające na dokonaniu analizy stanu faktycznego, porównaniu go ze stanem pożądanym oraz dokonywaniu oceny tego stanu i formułowaniu wniosków. Pozbawiona jest elementów władztwa, a jej rola sprowadza się do ustalenia nieprawidłowości oraz przekazania wyników tych ustaleń właściwym organom. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w ustawie prawo pomocy społecznej podkreślić należy, że wojewoda jest organem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Ustawa ta przyznaje szereg szczególnych uprawnień wojewodzie. Zadania wojewody polegają głównie na kontrolowaniu, ocenianiu, koordynowaniu i nadzorowaniu działalności samorządu i innych podmiotów w dziedzinie pomocy społecznej. Wojewoda ustala sposób wykonania zadań z dziedziny administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz nadzoruje te jednostki w zakresie realizacji wszystkich zadań pomocy społecznej. W szczególności bada jakość działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, standard świadczonych przez nie usług oraz kwalifikacje ich pracowników. Do jego obowiązków należy także ocenianie stanu efektywności pomocy społecznej oraz sporządzanie sprawozdań dla właściwego ministra. W imieniu wojewody czynności kontrolne wykonują upoważnieni przez niego pracownicy komórki organizacyjnej urzędu wojewódzkiego do spraw pomocy społecznej. Wyniki kontroli i związane z nimi uwagi organu kontrolującego przyjmują często postać zaleceń pokontrolnych, pochodzą jednak nie od inspektorów, lecz od organu, z którego upoważnienia przeprowadzano kontrolę. W dziedzinie pomocy społecznej w wyniku przeprowadzonego postępowania wojewoda może wydać jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne oraz nakazać kontrolę ich wykonania. Nie są one obligatoryjnym następstwem każdej kontroli, ich wydanie pozostawiono ocenie wojewody. Zalecenia pokontrolne zawierają ocenę działalności badanej jednostki, opis przyczyn powstania, zakres i skutki stwierdzonych nieprawidłowości, wskazanie osób za nie odpowiedzialnych oraz uwagi, wnioski i zalecenia w sprawie usunięcia wadliwości. Ustawa prawo pomocy społecznej przyznaje jednostkom kontrolowanym możliwość kwestionowania ustaleń kontroli i uwag zawartych w zaleceniach pokontrolnych przez zgłoszenie zastrzeżeń. Skorzystanie z tego uprawnienia przez organ kontrolowany, obliguje wojewodę do zajęcia stanowiska w terminie 14 dni uwzględniając zastrzeżenia lub uznając je za bezzasadne. Jeżeli nie uwzględniono zastrzeżeń, jednostka kontrolowana powinna przystąpić do wykonania w całości zaleceń pokontrolnych. Należy zwrócić uwagę, że terminy określone w ust. 4 i 5 art. 128 u.p.s. nie są terminami wykonywania zaleceń pokontrolnych, a jedynie określają obowiązek złożenia informacji na temat realizacji uwag, zaleceń i wniosków. Jurysdykcyjne postępowanie administracyjne ma na celu przeprowadzenie, w stosunku do podmiotu pozostającego na zewnątrz organu administracji, postępowania wyjaśniającego, w wyniku którego następuje konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, co do zasady, załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która stwierdza, przyznaje, cofa lub ogranicza prawo albo uprawnienie albo nakłada, ogranicza lub cofa obowiązek. Na wydaną w sprawie administracyjnej decyzję przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia, który rozpatruje środek zaskarżenia i kończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji. Jak wynika z powyższych wywodów istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają przepisy rozdziału 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem artykułu 128 ust. 1 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonej kontroli może wydać zalecenia pokontrolne. Następnie jednostka kontrolowana może w terminie 7 dni od dnia wydania zaleceń pokontrolnych zgłosić do nich zastrzeżenia. Art. 126 ust. 3-5 u.p.s. wskazuje, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych, w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu. Faktu tego nie zmienia przepis art. 133 u.p.s., odsyłający do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach o których mowa w rozdziale 4 tej ustawy, poświęconym kontroli. Odesłanie zawarte w art. 133 ww. ustawy dotyczy odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc stosowania przepisów Kodeksu w sposób nie naruszający przyjętej w art. 126-128 u.p.s. konstrukcji prawnej postępowania kontrolnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenie pokontrolne, może wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostaje on wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju aktu znajdują się w uchwale siedmiu sędziów NSA z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00, która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy. W uchwale tej stwierdzono, że "wynik kontroli, który – nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej – wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Co do zasady zatem, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. Rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega – na ogólnych zasadach – kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji. Tym samym prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego nie doznaje żadnego uszczerbku. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenie pokontrolne nie zawierało władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Podstawą jego wydania był art. 22 pkt. 8 i art. 128 u.p.s. oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.). W myśl tego przepisu, do obowiązków wojewody należy nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego, powiatowego i województwa, w tym nad jakością działalności jednostek organizacyjnych pomocy społecznej oraz nad jakością usług, dla których minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określił standardy, a także nad zgodnością zatrudnienia pracowników jednostek organizacyjnych pomocy społecznej z wymaganymi kwalifikacjami. Z kolei na podstawie art. 128 u.p.s., wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne. Wskazać należy, że zaskarżone zalecenie pokontrolne w części końcowej zawiera wytyczne dotyczące usunięcia stwierdzonych uchybień odnoszących się do nieprawidłowości w zatrudnieniu kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi, co jest związane ze sferą prawa pracy. Organ mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli, zalecił przestrzeganie zapisów art. 21 ustawy o pracownikach samorządowych, dotyczącego powierzenia pracownikowi samorządowemu na okres do 3 miesięcy w roku kalendarzowym wykonywania innej pracy niż określona w umowie o pracę, zgodnej z kwalifikacjami oraz zatrudnienie na stanowisko Kierownika Środowiskowego Domu Samopomocy dla Osób z Zaburzeniami Psychicznymi w [...] osoby spełniającej wymagania, o których stanowi art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie środowiskowych domów samopomocy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane elementy zalecenia pokontrolnego świadczą o tym, że organ ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał jakie należy podjąć czynności aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki. Zalecenie pokontrolne stanowi wyłącznie podsumowanie kontroli i zawiera wskazanie uchybień, które podmiot kontrolowany winien naprawić dobrowolnie, bez stosowania środków przymusu administracyjnego. Wystosowanie do strony zalecenia pokontrolnego kończy pierwszy etap procedowania. Zależnie od działań podejmowanych przez kontrolowaną jednostkę w związku z otrzymanymi zaleceniami, organ administracji może podejmować dalsze czynności, w tym w celu wyegzekwowania od kontrolowanej jednostki postępowania wymaganego obowiązującymi przepisami prawa. W tym stanie rzeczy Sąd I instancji zasadnie uznał, że zaskarżone zalecenie pokontrolne nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem obowiązków strony skarżącej wynikających z przepisów prawa. Nie można go zatem zakwalifikować jako aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., należało uznać za całkowicie nieuzasadnione. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.