II SA/Kr 810/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skarg S. K. oraz Województwa na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargi oddala. Prezydent Miasta K. w decyzji nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014 r. (znak: [...]) orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o pow. 492 m2, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., na rzecz J. W.. Organ I instancji ustalił bowiem, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. Podgórze nie mieści się w kategorii nieruchomości wywłaszczonych. Po rozpatrzeniu odwołania J. W., Wojewoda rozstrzygnięciem z dnia 22 maja 2015 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną ww. decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K.. Na przedmiotową decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła J. W., działająca przez radcę prawnego A. J.. W jednym z pierwszych zarzutów sformułowanych w skardze, pełnomocnik skarżącej zarzucił "naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy merytorycznej decyzji organu I instancji, podczas gdy: - organ winien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie I instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość, skoro jak uznał Wojewoda i (za organem I instancji) nieruchomość nie została wywłaszczona". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2015r. sygn. akt II SA/Kr [...] uchylił ww. rozstrzygnięcie Wojewody z dnia 22 maja 2015r. Sąd administracyjny w uzasadnieniu wskazał, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było naruszenie przez organ administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Przyznając rację skarżącej J. W. uznano, że skoro nieruchomość nie była wywłaszczona (w rozumieniu art. 136 u.g.n.) to brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Zdaniem Sądu, to, czy objęta wnioskiem działka jest "nieruchomością wywłaszczoną" jest okolicznością decydującą o tym, czy postępowanie w sprawie zwrotu w ogóle posiada przedmiot, czy może się toczyć. Jeżeli wniosek o zwrot nie dotyczy nieruchomości wywłaszczonej, to postępowanie administracyjne w tej sprawie powinno podlegać umorzeniu jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Nadto Sąd stwierdził, że ustalenia faktyczne oraz ich ocena dokonana w zaskarżonej decyzji nie budzą wątpliwości, zatem nie było potrzeby uchylania również decyzji organu I instancji. Na koniec WSA w Krakowie zawarło wskazania co do dalszego postępowania, zobowiązując Wojewodę do wydania decyzji uchylającej rozstrzygniecie organu I instancji i umorzenia postępowania przed organem I instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK [...] oddalił skargi kasacyjne Województwa i Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, podzielając stanowisko orzekających w sprawie organów administracyjnych oraz Sądu I instancji, stwierdził, że decyzja wywłaszczeniowa (Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983r.) nie obejmowała działki nr [...] będącej przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego. Naczelny Sąd Administracyjny przyznał rację Sądowi I instancji, że w realiach przedmiotowej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Konsekwencją uznania, że wniosek o zwrot nie dotyczył nieruchomości wywłaszczonej, powinno być, zdaniem Sądu odowławczego, wydanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia uchylającego decyzję organu I instancji i umorzenie postępowanie I instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość. Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że WSA w Krakowie nie naruszył też przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem przedmiotem kontrolowanego postępowania nie była kwestia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W toku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda w decyzji z dnia 10 maja 2017r., nr [...], działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.) oraz art.138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), uchylił decyzję nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2014 r. (znak: [...]) w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu (vide wyr. WSA w Krakowie z 25 września 2015r., sygn. akt II SA/Kr [...] oraz wyr. NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK [...]) stwierdził, że działka nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej, gdyż nie została wywłaszczona wprowadzoną do obrotu prawnego decyzją administracyjną. W konsekwencji powyższego uznał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie zainicjowane wnioskiem J. W. o zwrot działki nr [...], powstałej z podziałów geodezyjnych działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] na podstawie przepisu art. 136 ust. 3 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stało się w całości bezprzedmiotowe. Wyżej opisana decyzja Wojewody została zaskarżona do WSA w Krakowie przez Szpital Specjalistyczny im. [...] w K. , reprezentowany przez radcę prawnego M. S., który w piśmie z dnia 12 czerwca 2017r. zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że wytyczne NSA zostały sformułowane przy przyjęciu, że działka nr [...] nie została wywłaszczona, ponieważ jak wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 26 marca 2013r., sygn. akt I OSK [...] do obrotu weszła działka nr [...], w której skład nie wchodziła działka [...]. Strona skarżąca podniosła, że w wykazie dowodów w decyzji nr [...] z dnia 29 sierpnia 2014r. Prezydenta Miasta K. znalazły się dokumenty wskazane jako dowody, które nie były znane NSA przed którym zapadł wyrok z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt I OSK [...]. W tej sytuacji pominiecie ich odpisu w tym postępowaniu i oceny w decyzji Wojewody musi stanowić naruszenie k.p.a. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego do WSA w Krakowie wniosło również Województwo, reprezentowane przez Zarząd Województwa zastępowany przez radcę prawnego A. S., zarzucając naruszenie: - art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż nie powinien on mieć zastosowania w przypadku gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie została wywłaszczona; - art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, w której winna zostać wydana decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości, nie zaś o umorzeniu postępowania. Uzasadniając zarzuty, pełnomocnik skarżącej, powołując się na prezentowane w orzecznictwie i doktrynie stanowisko, zgodnie z którym, konsekwencją stwierdzenia braku formalnego wywłaszczenia nieruchomości, powinno być orzeczenie o bezzasadności żądania strony (a więc organ powinien wydać rozstrzygnięcie merytoryczne) a nie o bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na ww. skargi, Wojewoda wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie w dniu 9 listopada 2017r., sąd postanowił, na zasadzie art. 111 p.p.s.a. połączyć sprawę ze skargi Szpitala Specjalistycznego im. [...] w K. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Województwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie zostały wydane dwa wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 września 2015r., sygn. akt II SA/Kr [...] uchylił decyzję Wojewody z 22 maja 2015r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK [...] oddalił skargi kasacyjne od ww. rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Następnie Wojewoda wydał decyzję z dnia 10 maja 2017 r., (znak [...]), która obecnie jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. II OSK [...], LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK [...], LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr [...]). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że organ odwoławczy prawidłowo wykonał wszelkie wskazania zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia z dnia 25 września 2015r., sygn. akt II SA/Kr [...], a także w utrzymującego go w mocy wyroku Naczelnego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. I OSK [...]. Przechodząc do zawartych w skargach zarzutów, to w ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut zawarty w skardze Województwa, które uważa, że w sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie merytoryczne o bezzasadności żądania strony zamiast orzeczenia o bezprzedmiotowości postępowania. Strona skarżąca lansuje po raz kolejny pogląd, który w obliczu zapadłych w tej sprawie orzeczeń i zawartych w nich ocen prawnych (przede wszystkim odnośnie omawianej kwestii), nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody. W części historiograficznej niniejszego uzasadnienia zostało przytoczone stanowisko WSA w Krakowie, zawarte w poprzednio wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku tut. Sądu, odnoszące się do kwestionowanego przez stronę skarżącą poglądu Sądu, który w całości został zaaprobowany przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie, Sąd odwoławczy, ustosunkowując się do tożsamego zarzutu Województwa, zawartego w skardze kasacyjnej od ww. wyroku, opowiedział się za jednym z prezentowanych w orzecznictwie stanowisk odnośnie sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji, że nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia lub niewystąpienia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pełnej rozciągłości zgadzając się ze stanowiskiem WSA w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 25 września 2015r., Sąd II instancji stwierdził: "W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości, która nie była przedmiotem wywłaszczenia, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia." Nadto, zdaniem NSA, choć zarówno "umorzenie postępowania, jak i decyzja odmowna sprowadzają się do tego, że nie może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości", to " w okolicznościach niniejszej sprawy wynik sprawy w postaci odmowy zwrotu nieruchomości lub umorzenia postępowania administracyjnego, może nie pozostawać bez wpływu na skuteczność dalszych działań J. W. zmierzających do odzyskania przedmiotowej działki w naturze lub uzyskania odszkodowania". Mając to na uwadze, Sąd II instancji zgodził się z WSA w Krakowie, że uchybienie poprzednio rozstrzygających sprawę organów, co do formy rozstrzygnięcia miało wpływ na jej wynik. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, będąc związanym nie budzącą żadnych wątpliwości oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyrokach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody, również odpowiadającą przesłankom zawartym w przepisie art. 153 p.p.s.a. Ponadto, zdaniem WSA w Krakowie, za zupełnie pozbawiony słuszności należy uznać zarzut Szpitala Specjalistycznego, który w swój istocie sprowadza się do powtórzenia zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej tegoż organu, ocenianego już przez NSA. Tak jak w skardze kasacyjnej od wyroku WSA w Krakowie z dnia 25 września 2015r., tak tym razem strona skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z z art. 77 i 107 § 3 k.p.a." polegające na wykonaniu wytycznych NSA poprzez wyłącznie uchylenie decyzji organu I instancji z 29 sierpnia 2014r. bez analizy stanu faktycznego zawartego w tej decyzji. Strona skarżąca uzasadniła to tym, że w wykazie dowodów w ww. decyzji pierwszoinstancyjnej znalazły się dokumenty (choć strona skarżąca wcale nie precyzuje jakie), które nie były znane NSA orzekającemu w dniu 26 marca 2013 r. w sprawie o sygn. I OSK [...]. Wskazać w tym miejscu należy, że "cała dokumentacja zawarta w decyzji z dnia 29 sierpnia 2014r." była znana zarówno orzekającemu w tej sprawie WSA w Krakowie jak i NSA (orzekającemu w dniu 18 stycznia 2017r.) Przypomnieć też wypada autorowi skargi, że Sąd II instancji w ww. wyroku w pierwszej kolejności odniósł się do "najdalej idących zarzutów Szpitala im. [...] (dalej jako Szpital) dotyczących wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Istota tych zarzutów sprowadza się do podważania ustaleń organów zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, które przyjęły, że działka nr [...] będąca przedmiotem wniosku zwrotowego nie była objęta decyzją wywłaszczeniową z dnia 19 lipca 1983 r." W zasadniczym dla tej sprawy aspekcie, NSA stwierdził, że "organy administracji dysponując takim materiałem dowodowym w sposób nie budzący wątpliwości ustaliły, iż do obrotu prawnego weszła decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia 19 lipca 1983 r. bez naniesionych odręcznych poprawek". Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty zawarte w skargach okazały się całkowicie bezzasadne. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów materialnoprawnych i dlatego oddalił skargę orzekając jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.