I OSK 1637/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Weiher po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1680/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 7 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) w wyniku rozpatrzenia wniosku J. B. i I. B. o rozgraniczenie ich nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z parcelą gruntową [...] wchodzącą w skład działki nr [...] (stanowiącą własność m. in. S. C. i przedmiot samoistnego posiadania m.in. M. R., W. R., H. H.) i parcelą gruntową nr [...] wchodzącą w skład działek [...] (stanowiącą własność L. K.) i [...] (stanowiącą własność J. G.) umorzył postępowanie rozgraniczeniowe i z urzędu przekazał do rozpatrzenia sprawę Sądowi Rejonowemu w M. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane 29 czerwca 2010 r. wnioskiem właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Czynności ustalenia przebiegu granic przeprowadził uprawniony geodeta 20 października 2010 r. Wobec tego, że zainteresowane strony nie zawarły ugody i nie nastąpiło ustalenie granic na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub na podstawie zebranych dowodów, brak jest podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu i stąd należało postępowanie umorzyć i przekazać sprawę sądowi powszechnemu. W odwołaniu od ww. decyzji W. R. i M. R. zarzucili, że decyzja została oparta na operacie rozgraniczeniowym sporządzonym w 2010 r. bez uaktualnienia kręgu stron i uwzględnienia nowych faktów. Skarżący wskazał, iż postępowanie rozgraniczeniowe było prowadzone z udziałem osób nieżyjących tj. H. H. i S. C. Decyzją z [...] września 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazało między innymi, że z operatu rozgraniczeniowego wynika, że rzeczywiście w toku postępowania rozgraniczeniowego niektórzy jego uczestnicy zmarli, a organ pierwszej instancji nie ustalił ich następców prawnych. Poczynione ręczne notatki o rzekomych spadkobiercach m. in. S. C. nie wskazują dokumentu, na podstawie którego fakt ten ustalono. Zresztą wątpliwości budzi, do której z osób o nazwisku C. i o imieniu S. została skierowana zaskarżona decyzja, czy do nieżyjącego ojca, czy do żyjącego syna. Nadto organ pierwszej instancji skierował zaskarżoną decyzję do H. H., która - jak wynika z protokołu rozgraniczeniowego - nie żyła już w 2010 r., a to skutkuje przyjęciem, iż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że nie wyjaśniono czy zebrane w sprawie dowody uniemożliwiały wydanie decyzji o rozgraniczeniu. W skardze na powyższą decyzję M. R. podniósł, że wprawdzie Kolegium słusznie dostrzegło, iż organ pierwszej instancji i geodeta wysyłali zawiadomienia do osób nieżyjących np. H. H., tym niemniej, jak wynika z ostatniej strony decyzji, samo również popełniło ten błąd. Zdaniem skarżącego, Kolegium obowiązane było we własnym zakresie ustalić spadkobierców i rozpatrzeć sprawę merytorycznie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pierwszej kolejności wyjaśnił w jakich przypadkach organ odwoławczy może skorzystać z możliwości wydania decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Przytoczył na ten temat poglądy judykatury. Zwrócił uwagę, że w okolicznościach sprawy decyzja organu pierwszej instancji zawierała wadę nieważnościową w postaci rażącego naruszenia prawa poprzez skierowanie jej do nieżyjącej H. H. i – prawdopodobnie – nieżyjącego S. C. Ta ostatnia kwestia, jak podkreślił Sąd, nie została dostatecznie wyjaśniona, na co trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji. Organ pierwszej instancji naruszył zatem przepisy postępowania poprzez zaniechanie dokonania prawidłowych ustaleń co do kręgu stron postępowania. Już ta okoliczność, zdaniem Sądu, stanowiła wystarczającą przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdyż konsekwencją powyższych naruszeń było prowadzenie postępowania bez udziału podmiotów mających w nim interes prawny. Nadto, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę na dalsze naruszenia przepisów postępowania, polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarówno czynności na gruncie, jak i operat rozgraniczeniowy zostały wykonane ponad 6 lat temu, a upływ tak długiego czasu sprawia, że w stanie faktycznym mogły zajść istotne zmiany. Zdaniem Sądu, braki postępowania dowodowego wykraczały poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W istocie bowiem postępowanie winno zostać przeprowadzone w całości, a dokonanie tego przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tej sytuacji rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego jest prawidłowe, a zarzuty koncentrujące się na naruszeniach przepisów o postępowaniu wyjaśniającym nie są uzasadnione, gdyż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia samodzielnie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Trafnie zatem organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., wskazując jednocześnie na konieczny zakres postępowania wyjaśniającego, które musi być przeprowadzone przed organem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, którą wniósł skarżący M. R., wskazano na naruszenie "art. 145 ust. 2" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomimo jej skierowania do osób niebędących stronami w sprawie tj. nieżyjących H. H. (vide: pkt 18 w "wykazie pozostałych stron" rozdzielnika na końcu decyzji) oraz S. C. (vide: pkt 11 tamże), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało oddaleniem skargi – zamiast stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] września 2016 r. W oparciu o powyższą podstawę wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji przeoczył w sprawie, że oprócz decyzji organu pierwszej instancji także decyzja organu odwoławczego została "z rażącym naruszeniem prawa skierowana do osób niebędących stronami w sprawie tj. nieżyjących (...)", stąd powinna zostać stwierdzona jej nieważność stosownie do art. 145 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania sądowoadministracyjnego I. B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 2 P.p.s.a. (skarżącemu zapewne chodziło o ten przepis, art. 145 zawiera paragrafy, nie ustępy). Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja, wbrew stanowisku skarżącego, nie została obarczona wadą nieważności, zwłaszcza tą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten stanowi, że (o)rgan administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Tymczasem, wydanie decyzji w stosunku do osoby nieżyjącej kwalifikowane jest w judykaturze jako wada przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wada rażącego naruszenia prawa. Różnica polega na tym, że w przypadku wadliwości z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. dochodzi do uregulowania decyzją administracyjną uprawnień lub obowiązków podmiotu posiadającego zdolność prawną (osoby żyjącej), z tym że niemającej statusu strony w sprawie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Natomiast w przypadku uregulowania decyzją administracyjną sytuacji prawnej jednostki nieposiadającej zdolności prawnej (osoby nieżyjącej) dochodzi do rażącego naruszenia prawa. Czym innym bowiem jest uczynienie adresatem decyzji podmiotu innego niż ten, któremu przysługuje status strony, a czym innym władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach podmiotu nieistniejącego. Różnicę tę trafnie wyjaśniono w jednym z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w następujący sposób: "Jednym z warunków istnienia postępowania administracyjnego jest istnienie podmiotów tego postępowania: organu orzekającego mającego kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania (art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) oraz strony, o której uprawnieniach lub obowiązkach orzeka organ. Istnienie prawne strony przesądza o istnieniu postępowania. O tym czy istnieje w postępowaniu strona przesądza zdolność prawna jednostki, którą ocenia się na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a w razie braku tej regulacji szczególnej na podstawie przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Prowadzić, zatem można postępowanie wobec jednostki, która ma zdolność prawną w chwili wszczęcia postępowania. Podjęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki, która w dniu wszczęcia postępowania nie miała zdolności prawnej prowadzi do nieistnienia postępowania, nie można, bowiem wywołać skutku prawnego w zakresie uprawnień lub obowiązków osoby niemającej zdolności prawnej. Dlatego też art. 30 § 4 k.p.a. stanowi: "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Regulacja prawna została ograniczona tylko do przypadków utraty zdolności prawnej w toku postępowania. Należy, zatem wyróżnić następujące naruszenia prawa: - po pierwsze, wszczęcie postępowania administracyjnego wobec jednostki niemającej zdolności prawnej w chwili wszczęcia postępowania. Jest to tak ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, że przesądza o nieistnieniu postępowania, a zatem wadliwość ta nie może być usunięta, a skuteczność rozstrzygnięcia sprawy wymaga wszczęcia nowego postępowania wobec jednostek mających zdolność prawną i interes prawny w danej sprawie. Wadliwości takiej nie można usunąć w trybie wznowienia postępowania. Drugi rodzaj naruszenia prawa to utrata zdolności prawnej w toku postępowania, której skutki reguluje art. 30 § 4 k.p.a. W przypadku takim uregulowanie uprawnień lub obowiązków jednostki niemającej zdolności prawnej, a nie jej następców prawnych jest rażącym naruszeniem art. 30 § 4 k.p.a. W sprawie wystąpiła wielość stron, a zatem należy uwzględnić, że wymaga szczególnie starannego ustalenia, czy decyzja (...) uregulowała utratę prawa własności osób fizycznych, które zmarły przed dniem wszczęcia postępowania czy w trakcie postępowania. Z powodu tego, że z sentencji decyzji wynika, że określony krąg osób, których sytuację regulowała decyzja miał zdolność prawną, część zaś tej zdolności nie miała, należy przyjąć, że postępowanie istniało, ale decyzja ta była dotknięta rażącym naruszeniem prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co powoduje, że nie ma zastosowania przesłanka przedawnienia z art. 156 § 2 k.p.a. Od tego rodzaju rażącego naruszenia prawa należy odróżnić inną postać rażącego naruszenia prawa wyliczoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ten rodzaj rażącego naruszenia prawa dotyczy uregulowania uprawnień lub obowiązków decyzją jednostki, która ma zdolność prawną, ale nie spełnia przesłanek z art. 28 k.p.a., nie ma bowiem w sprawie interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Ten rodzaj naruszenia prawa podlega ochronie przez wprowadzenie przesłanki negatywnej przedawnienia (art. 156 § 2 k.p.a.)" (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r. I OSK 1931/06 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na www.cbois.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie, podstawą zarzutu skargi kasacyjnej jest uregulowanie decyzją organu odwoławczego także praw i obowiązków dwóch osób nieżyjących, to w skardze kasacyjnej należało wskazać na naruszenie art. 145 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie na "art. 145 ust. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a." Już tylko z tej przyczyny, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.) zarzut ten nie mógł być usprawiedliwiony. Dodatkowo, należy wyjaśnić, że w skardze kasacyjnej wadliwie ujęto także dwie inne kwestie prawne. Po pierwsze, czynności procesowej organu "skierowania decyzji do (...)" czy też "wydania decyzji" nie można utożsamiać z czynnością jej wysłania i doręczenia. Ta pierwsza czynność oznacza sporządzenie i podpisanie decyzji, a tym samym załatwienie (rozstrzygnięcie) sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Druga natomiast polega na wysłaniu i doręczeniu decyzji stronie, co skutkuje wejściem decyzji do obrotu prawnego i konsekwencjami tego wejścia w postaci związania organu wydaną decyzją (art. 110 § 1 K.p.a.), czy rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 129 § 2 K.p.a.). Sam zatem fakt, że jak wynika z tzw. rozdzielnika decyzji organ wysłał wydaną decyzję także do dwóch osób nieżyjących nie powodował, że wydał wobec nich decyzję. Po drugie, wadliwy jest także pogląd, że skoro decyzja organu pierwszej instancji obarczona została wadą skierowania jej do osób pozbawionych zdolności prawnej, to tym samym również i decyzja organu odwoławczego z uwagi na nieustalenie kręgu stron (spadkobierców nieżyjących właścicieli nieruchomości podlegających rozgraniczeniu) również taką wadę zawiera. Kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja to decyzja procesowa, nie rozstrzygająca merytorycznie sprawy w zakresie praw i obowiązków stron postępowania. Nie kończy ona postępowania administracyjnego, lecz na jej podstawie sprawa wraca do organu pierwszej instancji celem ponownego jej rozpatrzenia. Wydawana jest w okolicznościach przewidzianych w art. 138 § 2 K.p.a., a jedną z nich jest właśnie przeprowadzenie postępowania przed organem pierwszej instancji z pominięciem wszystkich stron postępowania, czy niedostrzeżenie, że niektórzy z uczestników zmarli przed wszczęciem postępowania lub w jego toku. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała. Kontroli kasacyjnej nie mogła natomiast podlegać prawidłowość oceny Sądu pierwszej instancji w zakresie zastosowania przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 136 K.p.a. albowiem przepisy te nie zostały powołane w podstawach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a. W odniesieniu do wniosku uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną należy wyjaśnić, że regulacje zawarte w art. 203 i 204 P.p.s.a. nie umożliwiały ich przyznania na rzecz uczestnika od innej strony postępowania, w szczególności od skarżącego lub organu. W takim przypadku zastosowanie ma reguła zawarta w art. 199 P.p.s.a, że koszty te ponosi strona we własnym zakresie. Stąd z braku podstawy prawnej do ich zasądzenia na rzecz uczestnika o kosztach tych nie rozstrzygnięto.