I OSK 1913/17

Dnia 10 listopada 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 416/17 odrzucającego skargę K.B. na pismo Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia 8 marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie określenia kosztów udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. W dniu 22 lutego 2016 r. K.B. przesłał drogą elektroniczną na skrzynkę e-mailową Urzędu Miasta i Gminy Skawina niepodpisany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy Skawiny pismem z 24 lutego 2016 r. wezwał wnioskodawcę, na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), dalej "K.p.a.", drogą elektroniczną do uzupełnienia wniosku przez podanie danych osobowych i adresu, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Powyższe wezwanie uzasadnił faktem, że w związku z realizacją niniejszego wniosku Gmina Skawina poniesie dodatkowe koszty, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej "u.d.i.p.". W odpowiedzi na wezwanie K.B. pismem z 29 lutego 2016 r. wskazał, że jego wniosek spełnia wymogi u.d.i.p. Zawarł w piśmie również swoje imię i nazwisko. Podniósł, że na tym etapie postępowania nie ma podstaw do wdrażania procedur wynikających z K.p.a. W piśmie z 8 marca 2016 r. przesłanym drogą elektroniczną do K.B. Burmistrz miasta i Gminy Skawina wskazał, że skarżący winien dokonać zwrotu dodatkowych kosztów związanych z realizacją wniosku z dnia 22 lutego 2016 r. (koszty udostępnienia informacji publicznej - usług ksero i fax: 89 skanowanych stron x 50 gr/strona - łącznie 44,50 zł) lub dokonać zmiany wniosku w zakresie sposobu udostępnienia wnioskowanych informacji, np. poprzez bezpłatne przeglądanie wnioskowanych informacji w siedzibie Urzędu. Powyższe pismo z 8 marca 2016 r. stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie, jednakże wcześniej w dniu 3 lutego 2017 r. (data nadania przesyłki poleconej) skarżący przesłał do Burmistrza Miasta i Gminy Skawina wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Burmistrz pismem z dnia 13 lutego 2017 r. wyjaśnił skarżącemu, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie czternastodniowego terminu wynikającego z art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niedopuszczalne. Brak jest podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwanie to złożone po terminie jest nieskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 30 maja 2017 r. o sygn. akt II SA/Kr 416/17 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że stosownie do przepisu art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl § 2 art. 52 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W pierwszej kolejności WSA w Krakowie wyjaśnił, że zaskarżone pismo, w którym Burmistrz Miasta i Gminy Skawina ustalił skarżącemu wysokość opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Od takich aktów nie przysługuje zażalenie, lecz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2013 r., sygn. I OSK 2139/13 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Kolejno Sąd przedstawił, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jak wynika z akt przesłanych przez Burmistrza Miasta i Gminy Skawina zaskarżone pismo z 8 marca 2016 r. zostało skarżącemu przesłane pocztą elektroniczną w dniu 8 marca 2016 r. Skarżący twierdzi, że otrzymał je tego właśnie dnia (str. 2 wniosku o przywrócenie terminu). Termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z powołanym art. 52 § 3 p.p.s.a. upływał w dniu 22 marca 2016 r. Skarżący złożył natomiast wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 lutego 2017 r. Wezwanie to było spóźnione ponad 10 miesięcy. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego. Przyjmując, że czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest terminem prawa materialnego należało również podzielić stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy Skawina zaprezentowane w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r., iż nie jest możliwe przywrócenie takiego terminu, a samo wezwanie dokonane po upływie terminu jest bezskuteczne. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw by uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. Skarżący powołuje się na brak pouczenia w skarżonym piśmie o możliwości jego zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego i o konieczności wypełnienia procedury wezwania do usunięcia naruszenia prawa w ściśle określonych terminach. W ocenie tego Sądu nie uzasadnia to rozpoznania sprawy, bowiem czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie są decyzjami administracyjnymi i nie podlegają tak szczególnym rygorom w zakresie konieczności pouczania stron, jak decyzje administracyjne zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. i art. 112 k.p.a. Jak wskazał, nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby pouczanie adresatów aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. o trybie ich zaskarżenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.B., stawiając postanowieniu trzy zarzuty. Po pierwsze, naruszenia art. 45 ust.1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, poprzez naruszenie prawa do sądu wskutek odrzucenia i w konsekwencji nierozpatrzenia co do meritum skargi na akt z zakresu administracji publicznej, nakładający na wnioskodawcę opłatę związaną z uzyskaniem informacji publicznej. Po drugie, naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd po wniesieniu skargi na skat lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., może uznać, że uchybienie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę, przez błędne zastosowanie polegające na nieznalezieniu przez sąd podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne, przez błędne uznanie, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, co jest konsekwencją uznania, że uchybienie terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie nastąpiło bez winy skarżącego. W odpowiedzi Burmistrza Miasta i Gminy Skawina na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Był też związany prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 575/15. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów, co jest pokłosiem kształtu jej zarzutów. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia art. 45 ust.1 Konstytucji RP. Należy bowiem podkreślić, że skarżący nie został pozbawiony przez sąd administracyjny prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd w sposób arbitralny, lecz nierozpoznanie wniesionej przez niego sprawy przez sąd administracyjny był skutkiem uchybienia przez skarżącego ustawowemu terminowi. Jednocześnie brak jest podstaw do twierdzenia, że Sąd odrzucający skargę był niewłaściwy, zależny, niebezstronny czy zawisły. Godzi się przy tym dodać, że wprowadzenie terminów na wniesienie skargi nie narusza istoty prawa do sądu, wszak zachowanie tych terminów zależne jest od skarżącego i jego woli, zaś w sytuacjach przez niego niezawinionego uchybienia terminowi możliwe jest jego przywrócenie. Jak wskazał przy tym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (SK 21/99), "nie istnieje w żadnym systemie prawnym bezwzględne i absolutne prawo do sądu - które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. To stwierdzenie należy odnieść do wszystkich kategorii praw, bowiem samo ukształtowanie postępowania przed sądem w sposób respektujący określone procedury (co do zasad inicjowania postępowania, terminów procesowych i materialnych, opłat, reprezentacji stron przed sądem, rygorów postępowania dowodowego etc.) stanowi istotne i rzeczywiste ograniczenie prawa do sądu, konieczne jednak ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa. Te powszechnie przyjęte i ogólnie stosowane we wszystkich rodzajach postępowania formalne rygory proceduralne wyznaczają więc bardzo wyraźnie granice, w jakich może być realizowane prawo do sądu, a jednocześnie tworzą punkt odniesienia przy ocenie tych formalnych restrykcji, które sięgają dalej i wyznaczają węziej pole, w jakim może dokonywać się ochrona sądowa określonego prawa." Stąd w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone postanowienie nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu. Również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie. Art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie stanowi, że "Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę." Zwrot "może", zawarty w analizowanym przepisie, wskazuje na uznanie po stronie sądu administracyjnego, w zakresie zastosowanie normy wyrażonej w jego zdaniu drugim. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uznał, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego. Jednocześnie Sąd ten uzasadnił swoje stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w związku z tym podstaw do podważenia uznaniowej kompetencji Sądu pierwszej instancji i zakwestionowania jego stanowiska. W konsekwencji powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wszak skarżący kasacyjnie nie podważył skutecznie sformułowanymi zarzutami poglądu, że skarga była niedopuszczalna, a w konsekwencji została ona odrzucona przez Sąd pierwszej instancji prawidłowo. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.