II OSK 189/17

Dnia 10 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 października 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 12/16 w sprawie ze skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od [...] na rzecz Burmistrza [...]kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE: Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 12/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, w pkt I/ zobowiązał Burmistrza [...] do zakończenia wznowionego postępowania poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od ustania przyczyny zawieszenia postępowania wskazanej w postanowieniu z dnia [...] maja 2016 r., w pkt II/ stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III/ wymierzył Burmistrzowi [...] grzywnę za przewlekłe prowadzenie postępowania w wysokości 5 000 zł, w pkt IV/ oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, w pkt V/ zasądził od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego [...] kwotę 100 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz [...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części t.j. pkt I, pkt II, pkt III, pkt V, domagając się jego zmiany poprzez uchylenie w całości pkt II i pkt III, pkt V, ewentualnie jego uchylenia w pkt I, II, III oraz V i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego we Wrocławiu w innym składzie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił 1/ niewłaściwą wykładnię art. 28, art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej zwanej: "k.p.a.", poprzez uznanie, iż skarżący [...] jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. postępowania dotyczącego ustalenia na rzecz zabudowy [...] warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku usługowego o dodatkową część usługową w poziomie parteru i piętra budynku usługowego z dobudową schodów zewnętrznych, na nieruchomości położonej przy [...], albowiem nieruchomość skarżącego [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem przedmiotowej inwestycji a zaplanowana zabudowa nie ogranicza praw skarżącego do korzystania z własnej nieruchomości oraz jego praw do zagospodarowania terenu. -2/ niewłaściwą wykładnię art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 149 § 2 i art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), dalej zwanej: "p.p.s.a.", poprzez uznanie, iż skarżący [...] jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. dotyczącego ustalenia na rzecz zabudowy [...] warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku, w związku z tym, że nastąpiła zwłoka w rozpatrywaniu jego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, a także że zachodzą przesłany do wymierzenia Burmistrzowi [...] obecnej kadencji kary grzywny w zaskarżonej wysokości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Burmistrz [...] konsekwentnie stoi na stanowisku, że skarżący [...] nie posiada przymiotu strony, a pomimo tego wielokrotnie występował także w równoległych postępowania o stwierdzanie nieważności przedmiotowych decyzji administracyjnych Burmistrza [...] oraz występował on także na drodze cywilnoprawnej w drodze odrębnego powództwa przed Sądem Rejonowym w Oławie Wydział I Cywilny w sprawie sygn. akt I C 1214/13 żądając unieważnienia umowy kupna-sprzedaży nieruchomości panu [...]. Podniesiono, że w niniejszym postępowaniu sądowo-admistracyjnym nikt nie bierze pod uwagę interesów prawnych podstawowej strony postępowania administracyjnego jaką niewątpliwie jest [...], który wskutek celowej inicjatywy skarżącego [...] został uwikłany w cały szereg postępowań administracyjnych oraz postępowań sądowych. Wskazano, że ostatnie tego rodzaju rozstrzygnięcie zapadło w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym w Oławie w sprawie pod sygn. akt IC 1214/13 (w sprawie tej wskazuje się na wcześniejsze sprawy toczące się wcześniej postępowanie sądowe także pod sygn. akt IC 91/98). Argumentowano, iż zarzucone Burmistrzowi [...] w niniejszej sprawie uchybienia proceduralne nie miały tak istotnego charakteru oraz nie występowały w takim zakresie, aby pociągało to za sobą konieczność wymierzania mu bardzo dotkliwej grzywny, tylko z tego powodu, że w rzeczywistości akta administracyjne krążyły po różnych organach administracyjnych oraz sądach; jak również wskutek celowych działań skarżącego [...], który zwlekał z odbiorem korespondencji urzędowej, składał wnioski w ostatnich dniach wyznaczonego mu terminu, występował do kolejnych organów z kolejnymi żądaniami stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w celu ostatecznemu dokuczenia nielubianemu sąsiadowi [...], natomiast skarżący nie wykazał istnienia tzw. interesu prawnego. Zarzucono, że wymierzona w przedmiotowym wyroku grzywna jest w sposób oczywisty nieadekwatna do uchybień zarzucanych Burmistrzowi [...] oraz do stopnia zarzuconego mu naruszenia prawa, przy czy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie wziął pod uwagę podstawowej okoliczności, iż zarzucone uchybienia proceduralne w zasadzie dotyczą działalności Burmistrza poprzedniej kadencji nie zaś obecnej kadencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł również skarżący [...], zaskarżając go w pkt. IV, w którym oddalono wniosek skarżącego o przyznanie od Burmistrza [...] sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł., domagając się na podst. art. 176 p.p.s.a. zmiany pkt. IV wyroku poprzez uwzględnienie wniosku skarżącego o przyznanie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego [...] sumy pieniężną w wysokości 20 000 zł. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia pkt. IV wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu pkt. IV wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a mianowicie: art. 149 par. 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w realiach niniejszej sprawy pomimo, istnienia podstaw do przyznania od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego [...] sumę pieniężną w wysokości 20 000 złotych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że postępowanie Burmistrza było nacechowane złą wolą zaniechania rozpoznania sprawy, która toczy się od 12 grudnia 2005 r. do chwili obecnej, a opieszałość Burmistrza [...] ma charakter jaskrawy i nie posiada jakiegokolwiek usprawiedliwienia. Dlatego też przyznanie od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego suma pieniężna w wysokości 20.000 złotych jest bardziej adekwatna do długiego i nieuzasadnionego żadnymi racjonalnymi przyczynami okresu przewlekłości postępowania, mając na uwadze streść, rodzaj sprawy w której nastąpiła przewlekłość i jej znaczenie dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącego [...], Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie zostały złożone dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej Burmistrza [...] zawarto zarzut naruszenia art. 28, art. 145 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 i art. 154 p.p.s.a. Na wstępie należy zauważyć, że wadliwie został wskazany jako naruszony art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 154 p.p.s.a. Artykuł 145 § 1 k.p.a. zawiera osiem punktów, spośród których żadnego nie wskazano. Uniemożliwia to merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia tego przepisu, skoro nie jest wiadomym, jaki w istocie przepis podlega zaskarżeniu. Podobnie też art. 154 p.p.s.a., składa się z siedmiu paragrafów. Niewskazanie więc w podstawie kasacyjnej pełnej jednostki redakcyjnej ww. artykułu uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutu jego naruszenia. Przechodząc do oceny zasadności ww. zarzutów, co do naruszenia przepisów, które zostały w sposób prawidłowy wskazane, należy od razu stwierdzić, że oba zarzuty naruszenia tychże przepisów w istocie sprowadzają się do wytyku niezasadnego uznania, że skarżący jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., postępowania dotyczącego ustalenia [...] warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku usługowego na nieruchomości położonej przy [...]. Powyższy zarzut należy uznać za chybiony. W przedmiotowym postępowaniu, którego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy, nie jest dopuszczalne badanie zagadnienia, czy skarżący [...] posiada status strony w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie to jest bowiem postępowaniem odrębnym w stosunku od niniejszego postępowania. Zarzut braku legitymacji [...] do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i rozbudowę budynku usługowego na nieruchomości położonej przy ul. [...], może być analizowany jedynie w tym postępowaniu. Dlatego też nie można uznać że zarzuty naruszenia art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Należy też stwierdzić, że nie był zasadny zarzut naruszenia pozostałych przepisów zawartych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 149 § 2 k.p.a. W wytyku tym podniesiono, że zarzucone Burmistrzowi [...] w niniejszej sprawie uchybienia proceduralne nie miały tak istotnego charakteru oraz nie występowały w takim zakresie, aby pociągało to za sobą konieczność wymierzania mu bardzo dotkliwej grzywny, tylko z tego powodu, że w rzeczywistości akta administracyjne krążyły po różnych organach administracyjnych oraz sądach; jak również wskutek celowych działań skarżącego [...], który zwlekał z odbiorem korespondencji urzędowej, składał wnioski w ostatnich dniach wyznaczonego mu terminu, występował do kolejnych organów z kolejnymi żądaniami stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Oceniając zasadność powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że skutecznemu powoływaniu się na okoliczności, które w ocenie skarżącego kasacyjnie organu powinny były być uwzględnione, jako wyłączające odpowiedzialność organu za powstałą przewlekłość postępowania, winno było towarzyszyć wysunięcie zarzutu naruszenia art. 35 § 5 k.p.a., albowiem przepis ten wskazuje jakie okresy nie wlicza się do terminów, w których sprawa powinna być załatwiona. Zaniechanie więc wskazania, jako naruszonego przepisu art. 35 § 5 k.p.a., uniemożliwia skuteczne powoływanie się na konieczność uwzględnienia zachowań skarżącego, jako działań skutkujących opóźnieniami w załatwieniu sprawy, spowodowanymi z winy strony albo przyczynami niezależnymi od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji uznał, że skarżący Józef Kuśnierek, poprzez nieudzielanie odpowiedzi na wezwania organu przyczynił się do powstania przewlekłości postępowania, co w ocenie tego Sądu było jedną z przyczyn oddalenia jego skargi w zakresie przyznania sumy pienięznej, jak i miało wpływ na kwotę wymierzonej grzywny. Co się zaś tyczy zarzutu kwestionującego wysokość orzeczonej grzywny, to należało stwierdzić, że w stanie faktycznym sprawy, który nie został skutecznie zakwestionowany, przewlekłość postępowania dotyczyła szczególnie okresu od 21.09.2009 r (wpływ akt od organu II instancji) do 22.08.2013 r. (przekazanie akt do organu II instancji), jak również okresu od 28.05.2014 r. (zobowiązanie skarżącego do uzupełnienia wniosków dowodowych) do 29.06.2015 r., (przekazanie akt do organu II instancji), w których to okresach organ nie podejmował jakichkolwiek czynności procesowych. Rozmiar czasowy ww. bezczynności wyniósł więc łącznie 4 lata i 10 miesięcy. Tak duża przewlekłość postępowania uzasadniała wymierzenie grzywny w orzeczonej kwocie 5000 zł. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a., grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Skoro więc przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, wynosiło w 2015 r. 3408,62 zł, a w II półroczu 3490,41 zł (M.P. z dnia 19.02.1016 r.), to orzeczona kwota grzywny wynosi niespełna 15 % maksymalnego jej wymiaru, co nie uzasadnia wywodów skarżącego kasacyjnie organu o jej zawyżeniu, zwłaszcza, że Sąd I instancji miarkując jej wysokość uwzględnił okoliczność przyczynienia się skarżącego [...] do powstania przewlekłości postępowania. Nie zachodziły też warunki do uwzględnienia skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego Józefa Kuśnierka. Nie był bowiem zasadny zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 149 par. 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 7 p.p.s.a. przez odmowę przyznania dochodzonej przez skarżącego [...] sumy pieniężnej w wysokości 20 000 zł. Należy bowiem zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, że skarżący [...] po pierwsze, przyczynił się do powstania przewlekłości postępowania (czego nie zakwestionował), a po wtóre, nie uzasadnił w żaden sposób zgłoszonego żądania o przyznanie tejże sumy. Należy zwrócić uwagę na okoliczność, że funkcją przepisu art. 154 § 7 p.p.s.a. jest niewątpliwie zwalczanie bezczynności i przewlekłości organu w wykonywaniu wyroków sądu, lecz nie jest to funkcja jedyna. Przepis ten ponadto ma kompensować, doznaną przez stronę postępowania krzywdę z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Dlatego też skierowane żądanie o przyznanie sumy pieniężnej winno zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien był nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją strony skarżącej. Podanie już we wniosku okoliczności rzeczywiście umożliwiających przyznanie sumy pieniężnej jest tym bardziej wskazane, że w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność, sprawa może być prowadzona w trybie uproszczonym. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek zawarto w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej, to jednak skarga - jak słusznie skonstatował to Sąd I instancji - nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, co do istnienia przyczyn dla przyznania postulowanej sumy pieniężnej z uwagi na zrekompensowanie doznanej przez stronę krzywdy. Dlatego też brak jest podstaw by czynić Sądowi I instancji zarzut w zakresie braku uwzględnienia żądania w tym zakresie. W tych warunkach oparcie się na zarzucie tyczącym się jedynie funkcji realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa omawianej regulacji nie mogło być wystarczające do stwierdzenia wadliwości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w omawianym zakresie. Gdyby fakt stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania automatycznie miał skutkować przyznaniem dochodzonej przez stronę skarżącą sumy, to niewątpliwie ustawodawca dałby temu wyraz poprzez wprowadzenie obligatoryjnego orzekania o niej w stwierdzonych przez sąd przypadkach opieszałości organów w wykonywaniu wyroków sądu. Tymczasem omawiany przepis stwarza jedynie możliwość przyznania od organu sumy pieniężnej, co wymaga do jego uwzględnienia, wykazania przez stronę występującą z wnioskiem, istnienia przyczyn przyznania takiej sumy z uwzględnieniem nie tylko faktu powstałej zwłoki w orzekaniu, ale też i istnienia i rozmiaru powstałej skutkiem tego krzywdy, co w przedmiotowej sprawie jednak nie zostało dopełnione przez skarżącego, przez co brak było warunków do uwzględnienia jego wniosku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu obu złożonych w sprawie skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.