IV SA/Wa 1887/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w S. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdza nieważność § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1 i 2, § 17 ust. 2, § 20 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 zaskarżonej uchwały Prokurator Okręgowy w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...]maja 2016 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa i wprowadzenie uregulowań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 Ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) poprzez: a. nałożenie § 2 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości i usunięcie zanieczyszczeń w miejsca niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów; b. wprowadzenie w § 3 ust. 2 Regulaminu uregulowania, że napraw samochodów związanych z bieżącą eksploatacją można dokonywać w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że nie spowoduje to uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości; c. ustalenie w § 7 ust. 1 Regulaminu, że pojemniki i worki można zlokalizować w granicach nieruchomości na równej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota; d. nałożenie § 7 ust. 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku okresowego mycia i dezynfekowania pojemników na odpady; e. nałożenie w § 17 ust. 2 Regulaminu na właścicieli lub opiekunów zobowiązania do utrzymywania zwierząt na terenie swojej nieruchomości w sposób nie stwarzający uciążliwości dla osób znajdujących się w sąsiednich lokalach lub nieruchomościach; f. zobowiązanie w § 20 ust. 3 pkt. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązku do nie powodowania wobec osób trzecich uciążliwości takich jak hałasy odory itp. g. wprowadzenie w § 20 pkt. 4 Regulaminu zapisów dotyczących zasad lokalizacji uli na nieruchomości oraz wprowadzenia zabezpieczeń nieruchomości w przypadku hodowli pszczół celem zminimalizowania uciążliwości dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przepisów § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1 i 2, §17 ust. 2, § 20 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]stanowiącego załącznik do Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...]maja 2016 roku. W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, iż część zapisów zaskarżonej Uchwały wykracza poza zakres delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazano, że cześć zapisów stanowi powielenie zapisów ustawowych co narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", natomiast część zapisów również wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o uwzględnienie zawartych w niej zarzutów i wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy p.p.s.a. Wskazano, że organ samoczynnie dokona zmiany zaskarżonej uchwały w zakresie zgodnym z przepisami obowiązującego prawa oraz zgodnie z uwagami skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 roku, 1136 tj.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, jako że dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2016, poz. 250). Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Biorąc pod uwagę powyższe, nie budzi wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis ten ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy, stanowi delegację ustawową. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja powołanego przepisu art. 4 ust. 2 ustawy ma charakter wyczerpujący, zatem uchwalając na jego podstawie regulamin czystości i porządku, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień, które winny znaleźć się w regulaminie czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Takie też stanowisko ugruntowało się orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekając w sprawie niniejszej w pełni podziela (por. np. wyroki NSA z dnia: 8 listopada 2012 roku, sygn. akt: II OSK 2012/12, 14 grudnia 2011 roku, sygn. akt: II OSK 2058/11, 7 kwietnia 2010 roku, sygn. akt: II OSK 170/10 oraz wyroki WSA w: Poznaniu z dnia 23 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 748/13, z dnia 3 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 507/13, Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: II SA/Sz 238/13; CBOSA). Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 4 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Przenosząc powyższe uwagi na grunt sprawy niniejszej wskazać należy, że zakwestionowane w skardze postanowienia Regulaminu świadczą o wykroczeniu przez uchwałodawcę poza zakres delegacji ustawowej dokonując nieuprawnionej modyfikacji norm ustawowych, stanowiąc przepisy wykraczające poza materię, która może być unormowana w regulaminie czystości i porządku, bądź dokonując nieuprawnionego powtórzenia treści norm ustawowych. W przepisie § 2 ust. 1 Regulaminu ustalono, że właściciele nieruchomości zobowiązani są do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, poprzez odgarnięcie zanieczyszczeń w miejsca niepowodujące zakłóceń ruchu pieszych lub pojazdów. Natomiast z przepisu art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. b ustawy wynika, że regulamin może określać szczegółowe zasady, ale w zakresie części nieruchomości służącej do użytku publicznego. Przepisy ustawy nie upoważniają do nałożenia obowiązku poprzez zobowiązanie właścicieli do wykonywania tego obowiązku poprzez odgarnianie zanieczyszczeń z chodników w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Taki zapis Regulaminu wykracza poza delegację dla uchwałodawcy określoną w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, ponadto stanowi nieuprawnioną modyfikację treści obowiązku wynikającego z przepisu ustawy. Wskazać również należy, że obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości reguluje art. 5 ust. 1 pkt. 4 ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenie norm zawartych w innych przepisach. Zawieranie powtórzeń i modyfikacji ustawowych narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" formułującą zasadę niepowtarzania przepisów ustaw. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy regulująca jeszcze raz to samo, co zostało zawarte w obowiązujących ustawach, jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7.04.20IG r. II OSK 170/10). W § 3 ust. 2 Regulaminu uchwalono, że napraw samochodów związanych z bieżącą eksploatacją można dokonywać w obrębie nieruchomości pod warunkiem, że naprawy takie nie spowodują uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Niewątpliwie takie uregulowanie wkracza w regulację prawa sąsiedzkiego, zawartą w art. 144 Kodeksu cywilnego. Stanowi on, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jeżeli korzystanie z nieruchomości przekracza "przeciętną miarę", to właścicielowi nieruchomości sąsiedniej przysługuje roszczenie o zaniechanie takiego zakłócenia i przywrócenie stanu, w którym nie przekraczałoby ono "przeciętnej miary". Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają gminie uprawnienia do kreowania w regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bel 120/12 CBOSA). W § 7 ust. 1 Regulaminu Rada wprowadziła zapisy dotyczące zasad lokalizacji pojemników i worków na równej powierzchni zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy w regulaminie należy określić szczegółowe zasady dotyczące rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Nałożenie obowiązków w zakresie worków na odpady stanowi przekroczenie delegacji wynikającej z zapisów art. 4 ust. 2 pkt. 2 , który odnosi się tylko do pojemników, a nie worków. Brak jest również podstaw prawnych od określania w regulaminie obowiązków umiejscowienia pojemników na określonym podłożu. Sąd podziela pogląd, że rada nie jest upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13). W § 7 ust. 1 Regulaminu Rada nałożyła na właścicieli obowiązek okresowej dezynfekcji pojemników i ich mycia. Kwestia utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym została uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy, natomiast nałożenie obowiązku dezynsekcji pojemników stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Zapisy § 17 ust. 2, § 20 ust. 3 pkt. 1 i ust. 4 Regulaminu odnoszące się do opieki nad zwierzętami domowymi, utrzymywania zwierząt gospodarskich i hodowli pszczół wkraczają w ustawową regulację prawa sąsiedzkiego uregulowaną w art. 144 k.c. Zapisy te nakładają na właścicieli zobowiązania ograniczające wykonywanie prawa własności. Rada gminy nie ma kompetencji by w aktach prawa miejscowego wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu tego prawa. Zapisy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mają umożliwić utrzymanie ładu publicznego na terenie gminy, jednak nie mogą ingerować w wykonywanie prawa własności na nieruchomościach właścicieli. Niewątpliwie zapisy wyżej wymienionych paragrafów odnoszą się do wykonywania prawa własności na prywatnych nieruchomościach. Wskazać należy, że z art. 4 ust. 2 pkt. 6 ustawy wynika delegacja do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów odnosząca się do terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a nie nieruchomości prywatnych. Podsumowując, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należy cechę istotności uznał, że uchwała w zaskarżonej części dotknięta jest wadą nieważności. Wobec powyższego sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.