VII SA/Wa 324/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Ewa Machlejd, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego oddala skargę VII SA/Wa 324/17 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. na podstawie art. 81 c ust. 2, art. 83 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 123 k.p.a., nałożył na K.C. obowiązek dostarczenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] , obręb [...] przy ul. P. w Z., ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia. Ocena winna być sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, posiadające aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał uzasadnione wątpliwości odnośnie do stanu technicznego budynku, w szczególności ewentualnego naruszenia konstrukcji obiektu stanowiące podstawę do zastosowania art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził, że organ nie jest wstanie dokonać samodzielnej, kompleksowej oceny w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku, oraz określenia koniecznych do wykonania robót budowlanych, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, że stwierdzone nieprawidłowości obejmują znaczną część budynku i w pewnym zakresie dotyczą jego części konstrukcyjnych. Zatem żądana przez organ ocena ma na celu dostarczenie materiału dowodowego niezbędnego do podjęcia przez organ decyzji przewidzianej art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego , dotyczącej ewentualnego nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości. Organ stwierdził, że przedstawiona przez stronę, właściciela nieruchomości, dokumentacja winna wykazać jak daleko sięgają uszkodzenia obiektu, a także zawierać zakres prac koniecznych do wykonania, co wymaga szczegółowych badań lub też dokonania odkrywek elementów budynku. Pismem z 24 października 2016 r. K. C. wniosła zażalenie na wskazane postanowienie żądając jego uchylenia w całości. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , rozpoznając zażalenie w przedmiotowej sprawie uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł: na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, o nałożeniu na K. C. obowiązku dostarczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania orzeczenia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...] obręb [...] przy ul. P. [...] w Z., ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. W rozstrzygnięciu wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za konieczne prawidłowe oznaczenie nazwiska adresata skarżonego postanowienia . Jednocześnie stwierdził, że popełnienie oczywistej omyłki pisarskiej w nazwisku K. C. (przy zachowaniu obowiązku o tożsamej treści, orzeczonego z tych samych przyczyn, na jednakowej podstawie prawnej) nie uzasadnia przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., po analizie materiału dowodowego zebranego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., stwierdził, że sprawa została wyjaśniona dostatecznie i z zachowaniem zasad wynikających z prawa procesowego, jednocześnie w postępowaniu odwoławczym usunął błąd pisarski w nazwisku adresata skarżonego postanowienia. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ujawniony przez organ I instancji zakres nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego obiektu wykluczał dokonanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. samodzielnej oceny możliwości doprowadzenia budynku mieszalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. P. [...] w Z. do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Organ drugiej instancji uznał za uzasadnione wątpliwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. co do stanu technicznego, a w szczególności konstrukcji budynku, co spowodowało konieczność nałożenia na K. C. obowiązku sporządzenia oceny stanu technicznego w/w budynku. Podkreślił, że obowiązki te zostały nałożone w wyniku przeprowadzonych przez organ I instancji czynności kontrolnych w dniach 03 czerwca 2016 r. oraz 12 sierpnia 2016 r. Odnosząc się do argumentów podnoszonych przez Skarżącą w zażaleniu organ stwierdził, że są one niezasadne i nie mają wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Kwestie osobiste i ekonomiczne nie mają wpływu na treść wydanego w niniejszej sprawie postanowienia albowiem, organ powiatowy nie może odstąpić od wykonywania obowiązków ustawowych w przypadku stwierdzenia niewłaściwego stanu technicznego obiektu. K. C. pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. wniosła skargę na powyższe postanowienie . Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej intencją J. C., inicjującego postępowanie w przedmiotowej sprawie, było podjęcie działań przez nadzór budowlany zapobiegających dalszym zniszczeniom budynków mieszkalnych oraz ewentualnej katastrofie budowlanej. Na poparcie swoich wniosków przytoczyła argument, że inspektorzy organu I instancji stwierdzili, że obecnie nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa mienia i ludzi. Podniosła również, że biegli rzeczoznawcy - specjaliści konstrukcyjno-budowlani oraz budowlani z firmy M. , dokonujący w dniu 02.09.2016r. inwentaryzacji budynku oraz oceny powstałych szkód do celów odszkodowawczych stwierdzili, że "na dzień monitoringu tj. 02.09.2016 r. stan techniczny budynku nie zagraża życiu lub bezpieczeństwu (zdrowiu) osób w nim przebywających". Skarżąca stwierdziła , że pogorszenie stanu technicznego budynku nie wynika z zaniedbań samego właściciela obiektu, lecz jest efektem oddziaływania inwestycji prowadzonej na pobliskiej nieruchomości, co potwierdzają liczne skargi właścicieli budynków do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Zastosowanie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego następuje zdaniem Skarżącej zawsze w ramach pewnego szerszego postępowania dotyczącego np. kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego budynku. W konsekwencji, nałożony obowiązek dostarczenia odpowiedniej ekspertyzy i oceny technicznej powinien odpowiadać charakterowi sprawy administracyjnej, której dotyczy postępowanie. Ponadto obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej, w związku, z czym organ nie może przerzucać całego ciężaru takiego postępowania dowodowego na stronę, obciążając ją kosztami takiego postępowania. Skarżąca zakwestionowała zastosowanie przez organ II instancji art.81 c ust.2 Prawa budowlanego na wstępnym etapie zbierania dowodów, argumentując, iż może być on zastosowany jedynie wówczas gdy nadzór budowlany ma uzasadnione wątpliwości na temat stanu technicznego budynku pomimo innych zgromadzonych w sprawie dowodów. Zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie, ograniczając się jedynie do wizji lokalnej na nieruchomości oraz spisania protokołu zniszczeń, a obowiązkiem zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego obciążył Skarżącą. Przepis ten wykorzystany został, jako sankcja wobec Skarżącej, za to, że domagała się od organów władzy zminimalizowania strat, a także w celu zastraszenie innych właścicieli nieruchomości składających skargi do PNB w W. na uszkodzenia budynków wskutek stosowania niewłaściwej metody przy budowie trasy [...] przez wykonawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego , który po rozpoznaniu zażalenia Skarżącej uchylił w całości postanowienie organu I instancji i orzekł, na podstawie art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane, o nałożeniu na K. C. obowiązku dostarczenia w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania orzeczenia , oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ewid. nr [...]obręb [...] przy ul. P.[ w Z., ze wskazaniem robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i aktualne zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Dokonując oceny wskazanego orzeczenia należy podkreślić , że stosownie do treści art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Regulacja ta umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami Prawa budowlanego, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, a ustalenia te mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Nałożenie omawianego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego. Ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i - w konsekwencji - narażenia strony na odpowiednie koszty. Dotyczy to zarówno samego obowiązku, jak też jego zakresu i wreszcie charakteru wymaganego od strony dokumentu, który powinien odpowiadać stwierdzonym wątpliwościom. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego budynków mieszkalnych. Oznacza to z jednej strony uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Taka sytuacja - zdaniem Sądu - miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Organy ustaliły bowiem, w oparciu o kontrole przeprowadzone w dniach 3 czerwca 2016r. oraz 12 sierpnia 2016r., stan budynku będącego przedmiotem postępowania, który został opisany w protokołach pokontrolnych, niezakwestionowanych przez strony. Wadliwy stan techniczny został opisany w obu z nich, natomiast protokół sporządzony dnia 12 sierpnia 2016r. zawiera informację, że kontrolerzy nie byli w stanie ocenić stanu technicznego kontrolowanego obiektu. W ocenie Sądu, organy miały zatem podstawy powziąć uzasadnione wątpliwości , co do stanu technicznego spornego budynku. Zaistniał zatem po ich stronie obowiązek poczynienia ustaleń w tej kwestii , niezależnie od przyczyny ich powstania. Niezasadnie zatem zarzuca Skarżąca, że przedsięwzięte czynności mają na celu jej " ukaranie" lub "szykanowanie". Stanowią one bowiem realizację ciążącego na organie obowiązku. Na marginesie już tylko wskazać trzeba, że ocenę techniczną sporządza osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane potwierdzone zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego, co w konsekwencji ma na celu ochronę praw również Skarżącej . Dopiero uzyskany w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego materiał dowodowy pozwoli organowi na określenie przyczyny powstania istniejących szkód oraz istnienia ewentualnego obowiązku i zakresu robót niezbędnych do wykonania , w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Tym samym nietrafne są wywody skargi, które koncentrują się na zarzucie podjęcia przez organ działań nie korespondujących z intencją wniosku złożonego przez stronę. Postanowienie o którym mowa w art. 81c ust. 2 p.b. ma bowiem charakter kontrolny i dowodowy, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie kończy prowadzonego postępowania administracyjnego i nie jest orzeczeniem merytorycznym. Postępowanie w którym zostało wydane ma na celu wyjaśnienie przez organ okoliczności sprawy i podjęcie stosownych czynności. Właściwe organy administracji w ramach posiadanych kompetencji mogą żądać informacji i dokumentów, o których mowa w art. 81c ust. 2 p.b., zarówno wtedy, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od prowadzonego postępowania administracyjnego. Przemawia za tym umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Taka decyzja ustawodawcy nadaje komentowanemu przepisowi ogólnego charakteru - środka służącego tym organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych na nie obowiązków. Postanowienie wydane na jego podstawie ma charakter dowodowy. Ma ono, dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Nie można zgodzić się ze Skarżącą, że organy administracji bezzasadnie przerzuciły na nią ciążący na nich obowiązek działania w niniejszej sprawie. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach potwierdza uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego omawianego budynku, które muszą być wyjaśnione przez kompetentnych ekspertów, jako że działania organu w tym zakresie nie mogą ich zastąpić i być uznane za wystarczające. Dokonane czynności sprawdzające pozwoliły na podjęcie decyzji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie są jednak wystarczające do podjęcia dalszych czynności zaradczych , usuwających wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego . Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. art.119 pkt.3 p.p.s.a. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.