I OSK 260/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Z. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 120/17 o odrzuceniu skargi P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: dopuścić Związek Z. z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. POSTANOWIENIE Dnia 23 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 120/17 o odrzuceniu skargi P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE (I) Postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 120/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący. Wnioskiem z dnia z 2 lutego 2018 r. Związek Z. z siedzibą w O., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, wskazując w uzasadnieniu, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku, określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższego przepisu udział związku zawodowego w niniejszym postępowaniu będzie dopuszczalny, jeżeli sprawa dotyczyć będzie jego statutowej działalności. Z załączonego do wniosku odpisu Statutu Związku Z. wynika, że jego celami i zadaniami są, m.in., obrona praw, godności, interesów funkcjonariuszy Służby Celnej, pracowników zatrudnionych w Służbie Celnej, Administracji Podatkowej, Krajowej Administracji Skarbowej, a także byłych funkcjonariuszy i pracowników ww. instytucji. Przedmiot niniejszego postępowania – bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania P. M. od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby – jest objęty zakresem statutowej działalności Związku. Nadto za jego udziałem w postępowaniu przemawia także interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. UZASADNIENIE (II) Postanowieniem z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 120/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę P. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. W uzasadnieniu Sąd podał, że skarżący dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia [...] maja 2017 r. Sąd wskazał, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta, a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948), "przepisy wprowadzające". Skarżący błędnie uznaje propozycję zatrudnienia za decyzję administracyjną. W ocenie Sądu propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie ma obowiązku określonego zachowania się w tej sytuacji. Może on propozycję przyjąć, odrzucić lub zachować się biernie. Przedmiotowa ustawa nie pozwala na uznanie propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną, a co za tym idzie, zarówno skarga na tę propozycję, jak i skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od tejże propozycji podlegać musi odrzuceniu, gdyż sprawa ta nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) art. 58 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną albo innym niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 ustawy o KAS, a więc organ administracji dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącej w trybie art. 132 k.p.a. albo przekazania go do właściwego organu II instancji, oraz w konsekwencji powyższych uchybień bezpodstawne odrzucenie przez Sąd skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwym do rozpoznania sprawy; 3) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie doprowadziła do zakończenia stosunku służbowego, nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącemu nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, gdy tymczasem ze względu na zachowanie skarżącego, stosunek służbowy powstały na podstawie decyzji administracyjnej został zakończony, skarżący utraciła status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi i musi stanowić akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania. Jednocześnie wskazano, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy skarżącego poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, niezależnie od dokonanego przez niego wyboru, ponieważ przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez skarżącą również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez skarżącego, 4) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącemu, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu; b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; d) naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego, e) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub czynność). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Wnioskiem z 2 lutego 2018 r. Związek Z. z siedzibą w O. wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony i postanowieniem z 23 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 260/18 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Związek do postępowania w charakterze uczestnika. Związek wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej P. M. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Zatem podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie było, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i czy podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że przedmiotowa propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej propozycja ta nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.), "przepisy wprowadzające", które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, P. M. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, pozostaje bowiem w sferze podległości służbowej. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Ponieważ przedmiotowa propozycja nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a., to niedopuszczalna jest również skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania od takiej propozycji, o czym zasadnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.