I SA/Wa 1112/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z [...] października 2016r. Polska Agencja Żeglugi Powietrznej wystąpiła o wydanie zaświadczenia w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej stwierdzającego, że nieruchomość ziemska objęta dawną księgą hipoteczną [...], stanowiąca aktualnie działki ewidencyjne o numerach [...] z obrębu [...], a według stanu na dzień 31 grudnia 2003r. oznaczona hipotecznie odpowiednio jako działka nr [...] została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawca wskazał, że wniosek o wydanie zaświadczenia zmierza do uregulowania stanu prawnego nieruchomości przeznaczonych na funkcjonowanie lotniska komunikacyjnego krajowego i zagranicznego. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r nr [...] odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, gdyż zarówno z treści wniosku jak i z dokumentów posiadanych przez organ wynika, że przed 1 września 1939r. nastąpiła parcelacja terenu objętego podaniem z przeznaczeniem na działki budowlane. Z datą zatwierdzenia projektu parcelacji grunt pochodzący z księgi hipotecznej p. n. [...] utracił charakter nieruchomości ziemskiej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Polska Agencja Żeglugi Powietrznej. Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że rozstrzygniecie organu I instancji odpowiada prawu. Kolegium ustaliło, że grunt będący przedmiotem wniosku powstał w wyniku parcelacji przed 1 września 1939r. W dniu [...] lutego 1939r. Wydział Powiatowy w [...] zatwierdził parcelację działek ujętych w księdze hipotecznej [...]. Podstawą zatwierdzenia planu parcelacji były przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Parcelacja nieruchomości została ujawniona w księdze hipotecznej. Obecna działka ewidencyjna nr [...] jest opisana jako [...]. Objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której osoby fizyczne wpisane są jako współwłaściciele nieruchomości. Obecna działka ewidencyjna nr [...] opisana jest jako [...]. Objęta jest księgą wieczystą nr [...], w której wpisani są Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości i Polska Agencja Żeglugi Powietrznej jako użytkownik wieczysty na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014r. o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego. Kolegium stwierdziło, że zaświadczenie żądanej treści nie może być wydane, gdyż z posiadanych przez organ dokumentów wynika, że przed 1 września 1939r. nastąpiła parcelacja terenu objętego wnioskiem, z przeznaczeniem na działki budowlane, co oznacza., że nieruchomości te stanowiły odrębny przedmiot własności, który nie podlegał przejęciu przez Skarb Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Polska Agencja Żeglugi Powietrznej zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i § 4 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, w tym poprzez niedbałe i wyrywkowe korzystanie z pozostającej do dyspozycji organu ewidencji gruntów i budynków skutkujące całkowitym zignorowaniem faktu położenia obu działek objętych wnioskiem pomiędzy terenami rolniczymi, tj. ziemskimi oraz pominięcie dowodu z "Wniosku Nr [...]", opracowanego przez komisję MON powołaną zarządzeniem Ministra Obrony Narodowej z [...] sierpnia 1949r. wraz z załącznikiem, co w oczywisty sposób prowadziło do błędnego przyjęcia jakoby "droga polna" nie miała nic wspólnego z polem, a tym samym do błędnego przyjęcia, że nieruchomości objęte wnioskiem zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na cele budowlane, podczas gdy nieruchomości te zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na cele rolnicze; 2) art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej poprzez niezastosowanie, pomimo rozparcelowania nieruchomości objętych wnioskiem z przeznaczeniem na cele rolnicze, co powinno skutkować wydaniem zaświadczenia o podleganiu nieruchomości przepisom o przeprowadzeniu reformy rolnej; 3) art. 1 pkt 4 w zw. z art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia pomimo stanu faktycznego uzasadniającego konieczność i zasadność jego wydania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zobowiązanie na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. Prezydenta. [...] do wydania zaświadczenia żądanej treści. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ww. ustawy sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postepowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli : 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( art. 218 § 1 k.p.a.). Skoro tak, to organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia dotyczącego danych wynikających z prowadzonego przez siebie wykazu, czy też rejestru. Odmowa wydania zaświadczenia, w przypadku określonym w art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy strona nie wykaże interesu prawnego w jego uzyskaniu. Oczywiście odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić także, zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., gdy fakty albo stan prawny nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie jest wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej. Zatem w pierwszej kolejności organ administracji, o ile jest organem właściwym, w sytuacji z art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. jest obowiązany ustalić w postępowaniu wyjaśniającym, czy osoba ubiegająca się o zaświadczenie ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeżeli organ stwierdzi, że osoba ubiegająca się nie ma tego interesu – odmawia wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści (por. Z. Janowicz, "Kodeks postępowania administracyjnego" Wydanie 11 Warszawa 2011 str.690). Powołanie się na interes prawny wymaga wskazania przez stronę normy prawa materialnego, przyznającej jej określone prawo podmiotowe, którego ochrony się domaga. Interes prawny winien być też realny i aktualny, tzn. winien ściśle wiązać się z aktualnymi prawami bądź obowiązkami strony, związanymi z przedmiotem postępowania lub czynności organu, a nie z jej zamiarami na przyszłość. Należy przy tym odróżnić interes faktyczny od interesu prawnego. Drugą przyczyną odmowy wydania zaświadczenia jest to, że organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia. Podkreślić jednak należy, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i znajdują zastosowanie ogólne zasady postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. Organ przed wydaniem zaświadczenia może zatem przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów. Celem tego postępowania jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracyjny zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt administracyjnych organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, ani jak wcześniej wskazano, co do interesu prawnego skarżących, ani co do możliwości wydania zaświadczenia o faktach wskazanych w ich wniosku. W ocenie Sądu skarżący takiego interesu prawnego nie wykazał. Jak wynika z treści wniosku skarżący swój interes prawny wywodził z treści przepisów ustawy z dnia 8 grudnia 2006r. o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej i uzasadniał koniecznością uregulowania stanu prawnego przedmiotowych nieruchomości przeznaczonych na funkcjonowanie lotniska komunikacyjnego krajowego oraz zagranicznego [...] w celu zapewnienia i zabezpieczenia realizacji zobowiązań prawno-miedzynarodowych zaciągniętych przez Rzeczpospolita Polską. Ponadto jest niezbędne z punktu widzenia obronności Państwa i jego bezpieczeństwa, a także ma na celu umożliwienie skarżącemu realizacji obowiązków wynikających z bezwzględnie wiążących przepisów prawa zarówno krajowego jak i międzynarodowego. Z takim stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim zgodnie z powoływaną przez skarżącego ustawą z dnia 8 grudnia 2006r. Agencja jest państwową osobą prawną (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 7 ust. 1 Skarb Państwa nie odpowiada za zobowiązania Agencji, Agencja nie odpowiada za zobowiązania Skarbu Państwa a zgodnie z art. 8 ust. 1 Agencja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową, z uwzględnieniem prawa Unii Europejskiej, umów międzynarodowych oraz przepisów Europejskiej Organizacji Bezpieczeństwa Żeglugi Powietrznej EUROCONTROL, zwanej dalej "EUROCONTROL", dotyczących systemu opłat nawigacyjnych w tym zasad ustalania i pobierania opłat oraz wystawiania faktur określonych przez komórkę organizacyjną EUROCONTROL - Centralne Biuro Opłat Trasowych (CRCO). Agencja pokrywa koszty prowadzenia swojej działalności z własnych przychodów (art. 9 ust.). Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że Agencja posiadając jako państwowa osoba prawna pełną samodzielność nie jest podmiotem uprawnionym do reprezentowania interesu prawnego Skarbu Państwa (statio fisci), a tylko w takiej sytuacji mogłaby żądać wydania zaświadczenia stwierdzającego, że przedmiotowe nieruchomości zostały przejęte na cele reformy rolnej w trybie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946r. o wpisywaniu w w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Należy bowiem przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w punktach b, c, d i e, części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości, na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga. Tak wiec to wyłącznie Skarb Państwa byłby uprawniony do żądania wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącego. Jak wynika zaś z pisma Starostwa Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 1999r. (karta 71 akt administracyjnych) Skarb Państwa nie jest zainteresowany wydaniem takiego zaświadczenia akceptując fakt dokonania przez 1 września 1939r. parcelacji i w związku z tym braku podstaw do wydania zaświadczenia o podpadaniu nieruchomości przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organy orzekające w niniejszej sprawie kwestią interesu prawnego wnioskodawcy w ogóle się nie zajmowały odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu oczywistości w ich ocenie, że w związku z przeprowadzoną parcelacją przedmiotowego terenu przed 1 września 1939r. działki objęte wnioskiem nie podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Powyższe stanowi niewątpliwie uchybienie organów orzekających, jednakże pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięć, w których prawidłowo odmówiono skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Na marginesie tylko należy dodać, że nawet gdyby przyjąć, że skarżący posiada interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia o wskazanej treści, to jak słusznie wskazały organy brak jest po ich stronie możliwości wydania zaświadczenia. Art. 2 ust. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowi, iż nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e) dokonane po dniu 1 września 1939 r. Dekret nie używa pojęcia "działki budowlanej", wyznacza jedynie przedmiotowo podział nieruchomości ziemskiej pod kątem działu prawnego bądź fizycznego. Kwestię natomiast parcelacji nieruchomości na działki budowlane podnosi Trybunał Konstytucyjny w swojej uchwale z dnia 19 września 1990r. W 3/89. Dekret natomiast nie rozróżnia czy wskutek działu prawnego lub fizycznego mają powstać nieruchomości o charakterze rolnym, czy budowlanym. Stanowi jedynie o "działach", traktując na równi zarówno działy prawne, jak i fizyczne wydzielenie. Przeznaczenie wydzielonej części nieruchomości ziemskiej nie zostało w samym dekrecie określone. Oznacza to, iż pogląd Trybunału, że wydzielenie na działki budowlane wyłączało teren spod działania dekretu o reformie rolnej jest tylko zaproponowaną wykładnią tego aktu. Dodać należy, że niewątpliwie autorytet oraz waga rozstrzygnięć podejmowanych przez ten organ władzy sądowniczej jest ogromna, jednakże uchwała Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wykładni dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej utraciła swoją moc powszechnie obowiązującą. Nadto przypomnieć należy, że w przypadku, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Wydanie zaświadczenia w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. polega na przeniesieniu danych ze znajdujących się w posiadaniu organu rejestrów, ewidencji i innych zbiorów do treści zaświadczenia. Wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna. Zaświadczenie z uwagi na jego "naturę", nie służy bowiem rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. W postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym, a więc postępowaniu w którym organ rozstrzyga o przedmiocie danej sprawy wydając decyzję administracyjną, decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego główny cel. Jeżeli zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, to przy jego pomocy organ stwierdza, co mu wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Poza zakresem przedmiotowym zaświadczenia pozostaje sytuacja, w której dane są wynikiem oceny prawnej, bowiem taka ocena w postępowaniu o wydanie zaświadczenia toczącym się na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. jest niedopuszczalna, jako kształtująca stan prawny. Materią zastrzeżoną dla wydawania zaświadczeń nie jest rozstrzyganie o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może więc w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można tym samym, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzą chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Stąd też rozpoznając wniosek o wydanie zaświadczenia istotne jest aby uwzględnić kompleksową dokumentację w sprawie, jeżeli jednak dokumentacja ta wymaga dokonania oceny prawnej, albo jest przedmiotem sporu, to nie może być przedmiotem zaświadczenia, sporne kwestie powinny być rozstrzygnięte przez organ w stosownym postępowaniu administracyjnym o charakterze jurysdykcyjnym. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 w zw. z art. 6 k.p.a. należy uznać go za chybiony. Zgodnie z treścią tego przepisu zaświadczenie wydaje się jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Wśród przepisów tam wymienionych brak jest dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej. Ponadto dekret ten nie nakładał na Wojewódzkie Urzędy Ziemskie obowiązku wydawania zaświadczenia, a jedynie stanowił, że podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości przejętej na podstawie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest zaświadczenie wydane przez Wojewódzki Urząd Ziemski. W tej sytuacji zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Rozstrzygnięcia organów bowiem mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie naruszają prawa w stopniu uzasadniających ich uchylenie. Jeśli chodzi o wniosek skarżącego o zobowiązanie organu w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania zaświadczenia o żądanej treści, to wobec nieuwzględnienia skargi należy uznać go za bezprzedmiotowy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.