II OSK 3120/18

Dnia 1 lutego 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1239/17 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2017 r., nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. w sprawie IV SA./Wa 1239/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] marca 2017 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji działając na podstawie art. 127 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.) w związku z art. 8a i 8b ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (tj. Dz. U. 2014 r., poz. 1187, ze zm.) oraz w związku z art. 3 ustawy z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. 2016 r., poz. 2066) po rozpatrzeniu odwołania T. B. - obywatelki Ukrainy urodzonej [...] [...] 1971 r. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w związku ze złożeniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 31 stycznia 2017 r. T. B. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o przyznanie świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w RP posiadaczowi Karty Polaka, który złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Wnioskiem objęty został mąż A. B., obywatel Ukrainy, urodzony dnia [...] 1976 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. odmówił przyznania ww. świadczenia pieniężnego. Rozpoznając sprawę ponownie, na skutek wniesionego przez wnioskodawczynię odwołania, organ drugiej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 8a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka, gdzie w ust. 1 wskazane zostały warunki, jakim winien odpowiadać wnioskodawca, aby ubiegać się o świadczenie pieniężne przeznaczone na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie wnioskodawca winien złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa wart. 195 ust. 1 pkt 9 omaw. ustawy, czyli, że jest posiadaczem Karty Polaka. Ponadto do rozpatrywanej sprawy stosuje się także art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym uzyskanie świadczenia pieniężnego dla posiadacza Karty Polaka uzależnione zostało od złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały po dniu 1 stycznia 2017 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż T. B. złożyła pierwszy wniosek 15 grudnia 2015 r. a zatem przed 1 stycznia 2017 r., a to oznacza, że nie został spełniony warunek określony w art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka ( ... ), Powoływana przez T. B. okoliczność, iż wniosek złożony przez nią w dniu 15 grudnia 2015 r. został pozostawiony bez rozpoznania z powodu nieusunięcia przez wnioskodawczynię braków formalnych i wywodzenie z tej okoliczności braku wszczęcia postępowania w sprawie, nie został potraktowany przez organ jako okoliczność działająca na korzyść wnioskodawczyni. Podstawą negatywnego rozstrzygnięcia jest, zdaniem organu administracji, sama czynność złożenia wniosku przed 1 stycznia 2017 r. - działanie z określonym zamiarem i w określonym celu - niezależnie od sposobu podjętych względem tego wniosku działań organu administracji. Organ nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawczyni, iż w jej indywidualnej sprawie do złożenia wniosku w dniu 15 grudnia 2015 r. nie doszło w ogóle. Wniosek formalnie został złożony, o czym świadczą pieczęci wpływu, jakimi został opatrzony, a Wojewoda [...] podjął czynności zmierzające do jego rozpatrzenia. Natomiast do pozostawienia wniosku bez rozpoznania przyczyniło się nieuzupełnienie braków formalnych. Podnoszona aktualnie przez wnioskodawczynię okoliczność niemożności uzupełnienia wówczas braków formalnych z powodu konieczności wyjazdu z Polski nie może być wzięta pod uwagę, gdyż nie stanowi przedmiotu toczącego się aktualnie postępowania i nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie organu przepisy art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka ( ... ) należy traktować wprost, czyli ze wskazanych w tym przepisie przesłanek należy wywodzić określone skutki, tj. organ uprawniony do przyznania przedmiotowego świadczenia pieniężnego nie może przyznać go osobie, która złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały w związku z posiadaną Kartą Polaka, przed dniem 1 stycznia 2017 r. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie powoduje sytuacji, w której czynność złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały z dnia 15 grudnia 2015 r. nie została dokonana. T. B., wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia decyzji obu instancji oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie art. 3 ustawy z 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach, wobec nieprawidłowego uznania, że powołany przepis znajduje zastosowanie również względem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który z uwagi na braki formalne został pozostawiony bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę stwierdził, że nie podziela stanowiska organów, iż okoliczność pozostawienia bez rozpoznania wniosku skarżącej złożonego "15 grudnia 2016 r." uniemożliwia skarżącej skorzystanie z uprawnienia do otrzymania świadczenia pieniężnego w myśl art. 8a ustawy o Karcie Polaka i art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka (...). W ocenie Sądu, na gruncie przywołanych powyżej unormowań stanowiących podstawę wydanych w sprawie decyzji, nie ulega wątpliwości, że świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 3 omaw. ustawy nie przysługuje osobie, która złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. Oznacza to, że z woli ustawodawcy o świadczenie może ubiegać się osoba, która złożyła ww. wniosek, ale po 1 stycznia 2017 r. W przypadku skarżącej nie ulega wątpliwości, że w dniu 31 stycznia 2017 r. złożyła ona stosowny wniosek do Wojewody [...] o udzielenie na pobyt stały na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej powołując się na fakt posiadania ważnej Karty Polaka oraz zamiar osiedlenia się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na stałe, tj. okoliczność określoną w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. W tym samym dniu skarżąca złożyła również wniosek o przyznanie jej świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka. W ocenie Sądu na gruncie rozpoznawanej sprawy, brak jest podstaw do nieuwzględnienia powyższego wniosku i odnoszenie się, jak również wywodzenie ujemnych dla skarżącej skutków z wniosku, który złożyła "15 grudnia 2016 r." Z akt sprawy wynika bowiem, że wniosek ten nie wywołał żadnych skutków. Wobec nieuzupełnienia przez skarżącą jego braków formalnych został on bowiem pozostawiony bez rozpoznania. Sąd podkreślił, że jedną z podstawowych zasad wynikających z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zasada demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Trudno zatem wywodzić, że ustawodawca dokonując zmiany ww. ustawy zmierzał do pozbawienia uprawnienia w zakresie otrzymania świadczenia każdego podmiotu, który przed 1 stycznia 2017 r. wystąpił ze stosownym wnioskiem, bez względu na to, czy wniosek został rozpoznany merytorycznie czy też nie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia projektu zmian niemniejszej ustawy wprowadzenie przez ustawodawcę m.in. przepisu art. 3 wynikało z faktu, iż cyt. "Przepisy ustawy o Karcie Polaka nie przewidują mechanizmów pozwalających na wyeliminowanie sytuacji wielokrotnego wnioskowania o przyznanie świadczenia pieniężnego przez tę samą osobę, np. do kilku osób oraz nie ograniczają kręgu uprawnionych do ubiegania się o świadczenie do osób, które złożą wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały po wejściu w życie przepisów ustawy dotyczących możliwości ubiegania się o świadczenia. Nieuregulowanie ww. kwestii może doprowadzić do sytuacji, w której o przyznanie świadczenia będą ubiegać się również osoby, które złożyły wnioski i uzyskały zezwolenie na pobyt stały z tytułu posiadania Karty Polaka w poprzednich latach (łącznie 10105 osób w latach 2014 – czerwiec 2016), co pozostawałoby w sprzeczności z celem ww. świadczenia, jakim jest pomoc w początkowym okresie pobytu w Polsce posiadaczom Karty Polaka, którzy zdecydowali się na osiedlenie w naszym kraju.." W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec faktu, że wniosek skarżącej został pozostawiony bez rozpoznania, a tym samym nie uzyskała ona zezwolenia na pobyt stały z tytułu posiadania Karty Polaka, przez co analogicznie nie mogła skorzystać z uprawnienia do uzyskania ww. świadczenia, nie można uznać, aby jej wniosek z "15 grudnia 2016 r." wywołał jakikolwiek skutek materialnoprawny. W konsekwencji, mając na uwadze zasadę zaufania obywateli do organów państwa, jak również zasadę sprawiedliwości społecznej, w ocenie Sądu, organy dokonały błędnej wykładni art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka (...) przyjmując, że skarżąca jest osobą, która złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. w rozumieniu art. 3 omaw. ustawy i w konsekwencji pozbawiając ją uprawnienia do otrzymania świadczenia, którego celem jest pomoc w początkowym okresie pobytu w Polsce posiadaczom Karty Polaka, którzy zdecydowali się na osiedlenie w naszym kraju. Sąd podsumował, że organy rozpoznające sprawę naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i błędne uznanie, iż wniosek złożony przez skarżącą w dniu "15 grudnia 2016 r.", mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji w sprawie, podczas gdy wniosek ten nie wywołał żadnych skutków. W konsekwencji nie uwzględniono, że skarżąca faktycznie złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt stały dopiero po dniu 1 stycznia 2017 r. Organ powinien był zatem orzec biorąc pod uwagę jedynie okoliczność złożenia tego ostatniego wniosku o zezwolenie na pobyt stały, gdyż tylko on mógł mieć znaczenie dla rozpoznania sprawy, tj. spełnienia przesłanki w postaci "złożenia wniosku o pobyt stały". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o zwrot kosztów sądowych, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby zostały one przez nią poniesione. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2018 r. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 64 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka i art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach i w powiązaniu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na przyjęciu, że złożenie przez skarżącą wniosku o zezwolenie na pobyt stały w grudniu 2015 r. oraz pozostawienie go bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powoduje, że należy przyjąć, iż w świetle art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach skarżąca faktycznie nie złożyła tego wniosku, - polegające na przyjęciu, że zebrane w sprawie dowody zostały dowolnie ocenione i że organ błędnie uznał, iż wniosek o zezwolenie na pobyt stały złożony przez skarżącą w grudniu 2015 r., mógł stanowić podstawę do wydania negatywnej decyzji w sprawie, - polegające na wskazaniu, że organ powinien był orzec biorąc pod uwagę jedynie okoliczność złożenia ostatniego wniosku o zezwolenie na pobyt stały z pominięciem, że pierwszy wniosek został złożony w grudniu 2015 r. podczas gdy, organ prawidłowo zebrał i ocenił dowody, w tym znaczenie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt stały w grudniu 2015 r., Z uwagi na powyższe, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach w powiązaniu z art. 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka: - polegające na całkowitym pominięciu wykładni literalnej, z której wynika, że już samo złożenie wniosku o zezwolenie na pobyt stały przed dniem 1 stycznia 2017 r. powoduje zaistnienie przesłanki negatywnej do przyznania świadczenia pieniężnego a kwestia wyniku rozpoznania tego wniosku (w tym jego pozostawienie bez rozpoznania) nie ma wpływu na możliwość przyjęcia, że faktycznie wniosek ten nie został złożony, ponieważ ustawodawca wyraźnie uzależnia negatywną przesłankę przyznania świadczenia jedynie od samego faktu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały nie wskazując na kwestie związane z rozstrzygnięciem zainicjowanej tym wnioskiem sprawy: 2) art. 64 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach w powiązaniu z art. 8a ust. 1 ustawy o Karcie Polaka oraz w powiązaniu z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - polegające na przyjęciu niewłaściwej wykładni tj. na uznaniu, że nieuzupełnienie braków formalnych wniosku i w konsekwencji pozostawienie wniosku o zezwolenie na pobyt stały bez rozpoznania powoduje, iż w świetle art. 3 ustawy o zmianie ustawy o Karcie Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach wniosek ten powinien być przez organ uznany za "nie były"/"niezłożony", podczas gdy z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 ww. ustawy nie wynika taki skutek. Pozostawienie podania bez rozpoznania nie skutkuje przyjęciem fikcji, że wniosek o wszczęcie postępowania nigdy nie został złożony. Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie (jeżeli Sąd uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od skarżącej na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W piśmie z dnia 3 września 2018 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną T. B. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Analiza uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji, zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zarzutów skargi kasacyjnej i ich motywów prowadzi do wniosku, że spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny skutków pozostawienia bez rozpoznania wniosku cudzoziemki z dnia 15 grudnia 2015 r. w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. oraz wykładni art. 3 ustawy o zmianie ustawy Karta Polaka oraz ustawy o cudzoziemcach. Stan faktyczny w niniejszej sprawie nie budził bowiem wątpliwości. Organy niewadliwie ustaliły i Sąd pierwszej instancji, mimo uchylenia rozstrzygnięć, nie zakwestionował tych ustaleń, iż cudzoziemka pierwszy wniosek o zezwolenie na pobyt stały złożyła dnia 15 grudnia 2015 r. Wniosek ten wobec bezskutecznego (w dniu 5 stycznia 2016 r.) upływu terminu do uzupełnienia braków formalnych został pozostawiony bez rozpoznania o czym skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. Kolejny wniosek o wyrażenie zgody został przez nią złożony dnia 31 stycznia 2017 r. Tego samego dnia cudzoziemka zawnioskowała o przyznanie jej świadczenia pieniężnego na częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania w Rzeczypospolitej Polskiej posiadaczowi Karty Polaka, który złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały z powołaniem się na okoliczność, o której mowa w art. 195 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nieusunięcie braków w zakresie wymagań formalnych, mimo prawidłowego wezwania powoduje bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono żadnego skutku prawnego, w tym przede wszystkim skutku wszczęcia postepowania. Innymi słowy pozostawienie wniosku bez rozpoznania należy traktować tak, jakby wniosek taki nie został nigdy złożony. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym prezentowany jest pogląd, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania w omawianym trybie nie ma skutku orzeczenia merytorycznego, co umożliwia stronie ponowne zainicjowanie postępowania. Gdyby przyjąć odmienną wykładnię, co do skutku dokonania tej czynności, a taką proponuje skarżący kasacyjnie, to przy ponownie złożonym wniosku mogłaby zaistnieć sytuacja "sprawy w toku (lis pendes)" a w konsekwencji wniosek taki nie mógłby być potraktowany jako nowy. Taki też skutek nastąpił w stosunku do wniosku z dnia 15 grudnia 2015 r. Jak wynika z akt sprawy organ administracji wezwał stronę do usunięcia braków formalnych tego wniosku a po bezskutecznym upływie terminu, pismem z dnia 13 stycznia 2016 r., poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co w tej sprawie oznacza, że sprawa w przedmiocie objętym wnioskiem nie została nigdy wszczęta, jest uznana za niebyłą. Na marginesie w tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podaje jedynie, że Sąd pierwszej instancji omyłkowo wskazał datę wniosku "15 grudnia 2016 r." zarówno w części sprawozdawczej jak i w części rozważań prawnych, gdy tymczasem niewątpliwie wniosek ten był złożony w 2015 r. Powyższe kwestie mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Trafnie bowiem Sąd wojewódzki stwierdził, że w omawianej sytuacji wniosek skarżącej złożony 31 stycznia 2017 r. nie mógł być rozpoznany negatywnie z powodu wcześniejszego złożenia podania o udzielenie zezwolenia na pobyt stały dnia 15 grudnia 2015 r. Nie można przy tym odmówić słuszności twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, co do wykładni art. 3 ustawy Nowelizującej Kartę Polaka oraz ustawę o cudzoziemcach Sąd odniósł się bowiem do uzasadnienia projektu powyższej zmiany, w którym wskazuje się, że wprowadzone w tym przepisie ograniczenie czasowe ma na celu zapobieżenie sytuacji, w której o przyznanie świadczenia będą ubiegać się również osoby, które uzyskały zezwolenie na pobyt stały z tytułu posiadania Karty Polaka w poprzednich latach, a co pozostawałoby w sprzeczności z celem ww. świadczenia, jakim jest pomoc w początkowym okresie pobytu w Polsce posiadaczom Karty Polaka. Taki natomiast cel tego świadczenia wynika z treści art. 8a, który już w tytule wskazuje, że jest to świadczenie przeznaczone na "częściowe pokrycie kosztów zagospodarowania i bieżącego utrzymania" a zatem z istoty ma być przyznane tuż po osiedleniu się wnioskodawcy. Za powyższym przemawia także zapis ustawy wskazujący na to, że pierwszy wniosek o przyznanie omawianego świadczenia składa się w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt stały i że może ono być wypłacane nie dłużej niż 9 miesięcy. Istotna, z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej jest również wykładnia użytego w art. 3 ustawy zmieniającej określenia "osoba, która złożyła wniosek". W ocenie skarżącego kasacyjnie organu pojęcie to wskazuje na każdą osobę, która choćby podjęła próbę zainicjowania postępowania poprzez złożenie wniosku niezależnie od jego dalszych losów. Taka interpretacja nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że jeżeli przepis prawa uzależnia działanie organu od innej sprawy lub złożenia wniosku, to odnosi się to do sytuacji, w których postępowanie zostało lub mogło zostać wszczęte. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione m.in. przez B. Adamiak (w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Barbara Adamiak/Janusz Borkowski. Wydanie 11, C.H. Beck str. 310 i n.), w którym wskazuje się, że tylko żądanie strony niedotknięte wadami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. A zatem o "złożeniu wniosku" można mówić wówczas gdy wniosek ten zawiera wszystkie elementy przewidziane w przepisach ustawy a przez to może zainicjować postępowanie, którego dotyczy żądanie. Warto w tym miejscu przypomnieć, iż wykładnia językowa, gramatyczna, nawet jeśli interpretacja przepisu wg niej dokonana nie budzi wątpliwości, nie musi być tą wykładnią, która może mieć w danej sprawie zastosowanie. Przepisy prawa należy bowiem interpretować w zgodzie z zasadami logiki i przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tej sytuacji nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby wprowadzenie zasady, że ten sam przepis lub jego część w zależności od sytuacji i potrzeb byłby interpretowany odmiennie. Konkludując, niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno wskazanych w niej przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem prawidłowej interpretacji (wykładni) art. 3 ustawy zmieniającej przyjmując, że pozostawienie wniosku z dnia 15 grudnia 2015 r. bez rozpoznania wywołało takie skutki jakby nigdy nie został złożony, a to oznaczało, iż wniosek z dnia 31 stycznia 2017 r, był pierwszym wnioskiem o zezwolenie na pobyt stały, który złożyła skarżąca. Sąd nie ocenia przy tym czy ten ostatni wniosek wszczął postępowanie albowiem akta sprawy nie zawierają dokumentów, które pozwoliłyby na stwierdzenie czy wniosek ten zawiera wszystkie prawem przewidziane elementy. Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku cudzoziemki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania albowiem nie zostało wykazane ażeby poniosła ona jakiekolwiek koszty postępowania kasacyjnego.