VII SA/Wa 2957/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z [...] października 2016 r. (nr [...]), którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki fundamentów pod budynek mieszkalny z częścią usługową. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2015 r. (nr [...]) nakazał skarżącemu rozbiórkę fundamentów pod budynek gospodarczy znajdujących się na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W związku z niewykonaniem tej decyzji, organ I instancji w dniu [...] maja 2015 r., na podstawie art. 15 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., dalej u.p.e.a.) przesłał [...] upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z tej ostatecznej decyzji, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skarżący nie wykonał tej decyzji, w związku z czym organ egzekucyjny w dniu [...] czerwca 2015 r. wystawił tytuł wykonawczy i doręczył go skarżącemu w dniu 6 lipca 2015 r. Następnie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 110.314,57 zł. w związku z niewykonaniem rozbiórki części obiektu budowlanego i wezwał do jej uiszczenia, w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ powołał przepisy mające zastosowanie w tej sprawie (m. in. art. 119 § 1 e.p.e.a.) i stwierdził, że skarżący nie wykonał obowiązku z zakresu prawa budowlanego, mimo upływu terminu, w którym decyzja nakładająca ten obowiązek stała się ostateczna. Organ podał, że w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie art. 121 § 4 i § 5 u.p.e.a.. W związku z tym powierzchnia zabudowy, ustalona na podstawie wymiarów fundamentów podanych w protokole oględzin obiektu budowalnego z 15 lutego 2007 r. (9,50 x 13,90 = 132,05 m2) stanowiła podstawę dla wyliczenia wysokości grzywny w celu przymuszenia. [...] w zażaleniu na to postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] podniósł, że nie ma dostępu do nieruchomości, ponieważ działki, po których "miał zagwarantowany dojazd" zostały zwrócone na rzecz byłych właścicieli. Skarżący dodał, że podjął czynności w celu uzyskania prawnego dojazdu do swojej nieruchomości (toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o zwrocie nieruchomości) i do casu uzyskania prawnego dostępu do nieruchomości nie ma "żadnych możliwości" wykonania decyzji w sprawie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2016 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 122 § 2 u.p.e.a., a wysokość grzywny została ustalona zgodnie z art.121 § 5 tej ustawy. Organ dodał, że argumenty zawarte w zażaleniu nie mogą odnieść skutku w postępowaniu o nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego skarżący podkreślił, że nie ma obecnie zagwarantowanego prawnego dostępu do nieruchomości (działek nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...]). Według skarżącego, wysokość grzywny została ustalona w sposób nieprawidłowy. Organy pominęły, że w rozpatrywanej sprawie nie istnieje obiekt budowlany, ale jedynie fundamenty. W związku z tym nie ma podstaw do posłużenia się jego powierzchnią zabudowy, które to pojęcie nie zostało zresztą zdefiniowane w przepisach prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, że w rozpoznawanej sprawie Sąd dokonywał oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki fundamentów pod budynek gospodarczy znajdujących się na działkach nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. W tym postępowaniu Sąd (a wcześniej organy egzekucyjne) nie badają ponownie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją o nakazie rozbiórki. Według art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Trzeba dodać, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. J. Radwanowicz-Wanczewska, Komentarz do art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, LEX 2010). W świetle art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 121 § 4 w zw. z art. 121 § 1 tej ustawy, jeśli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętych nakazem rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny nie narusza przepisów u.p.e.a. Zawiera wszystkie elementy wymienione w art. 122 § 2 tej ustawy. Tytuł wykonawczy w tej sprawie został wystawiony (i doręczony) prawidłowo, prawidłowo też zostało doręczone zobowiązanemu upomnienie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że NSA w wyroku z 4 września 2014 r. II OSK 538/13 (dostępny na stronie: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo) stwierdził, że powierzchnia, jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny, o której mowa w art. 121 u.p.e.a., jest powierzchnią zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tę liczy się wraz z zewnętrznym obrysem danego obiektu (lub jego części), czyli powierzchnię zabudowy, a nie tylko powierzchnię użytkową. Obowiązek rozbiórki nie obejmuje bowiem wewnętrznej powierzchni danego budynku, ale cały budynek lub część budynku. Rozbiórka obejmuje zatem powierzchnię, jaką zajął taki budynek (lub odpowiednio jego część), czyli powierzchnię zabudowy (całkowitą). W związku z tym organy prawidłowo ustaliły wysokości grzywny, biorąc pod uwagę wymiary fundamentów podane w protokole oględzin obiektu budowalnego z 15 lutego 2007 r. Sąd podkreśla, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mającym "zmobilizować" stronę do dobrowolnego wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji organu administracji. Zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Jak już powiedziano, grzywna ta nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Według art. 126 zd. 1 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek (określony w ostatecznej decyzji), grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Sąd wyjaśnia skarżącemu, że według art. 47 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2016 r., poz.290), jeżeli do wykonania robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście na jego nieruchomość oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z jego nieruchomości a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej, na wniosek inwestora, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Skarżący może więc wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości (o ile oczywiście nie uzyska zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił skargę. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym stosowanie do art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.