I OSK 897/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Gl 52/17 o odrzuceniu skargi M. O. na bezczynność Rady Miejskiej w B. w przedmiocie niewydania uchwały w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokalu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 13 listopada 2017 r., II SAB/GL 52/17, odrzucił skargę M. O. na bezczynność Rady Miejskiej w B. w przedmiocie niewydania uchwały w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokalu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zakres kognicji sądów administracyjnych określają przepisy art. 3, art. 4 i art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tego przepisu. Oznacza to, że bezczynność ta może dotyczyć jedynie sytuacji, w których organ nie wydaje decyzji administracyjnych, niektórych postanowień (wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także rozstrzygających co do istoty). Nadto, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Oznacza to, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej wówczas, gdy podejmowana jest ona w formie władczego rozstrzygnięcia, kształtującego prawa lub obowiązki stron. Nie zawsze zatem działania lub zaniechania organów administracji publicznej objęte będą kognicją sądów administracyjnych. Brak właściwości tych sądów nastąpi np. wówczas, gdy organy administracji publicznej podejmą działania jako podmioty uczestniczące w obrocie cywilnoprawnym. Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć należy, że zakreślona przez stronę skarżącą bezczynność Rady Miejskiej w B. nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Strona skarżąca wnosi bowiem o podjęcie przez ten organ uchwały dotyczącej zbycia jej lokalu użytkowego. Występuje wobec tego o zawarcie umowy cywilnoprawnej, regulowanej przepisami ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz.459). Czynność ta oraz związana z nią ewentualna bezczynność organu nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych, które nie sprawują kontroli działań wynikających ze stosunków cywilnoprawnych, kształtowanych przez strony w sposób umowny. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wywiodła M. O., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na bezczynność organu w zakresie niewydania przez Radę Miejską w B. uchwały w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokalu uznając jej niedopuszczalność, podczas gdy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również tę uchwałę jako należącą do katalogu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej jako: "u.s.g."), jak i niepodjęcie tej uchwały przez organ administracyjny zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.; 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie uznając, że uchwały rady gminy podejmowane w sprawach majątkowych gminy, przekraczające zakres zwykłego zarządu, dotyczące zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, nie mają charakteru publicznoprawnego i nie stanowią wykonywania administracji publicznej, podczas gdy zgodnie z jednolitym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały takie mają charakter publicznoprawny i stanowią wykonywanie administracji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie rozróżnia uchwały o charakterze publicznoprawnym z zakresu wykonywania administracji publicznej – uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokalu od zawarcia umowy sprzedaży lokalu o stricte cywilnoprawnym charakterze, będącą jednakże następstwem/wykonaniem uprzednio podjętej uchwały w tym przedmiocie. Całkowicie błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokalu nie można uznać za uchwałę z katalogu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., podczas gdy stanowi ona uchwałę o charakterze publicznoprawnym z zakresu wykonywania administracji publicznej stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Szerokie rozumienie pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" przyjął także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. W10/94 (OTK 1994 cz. II, poz. 44 i 46) oraz orzecznictwo zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. III RN 52/98 wskazuje, że "Uchwała rady gminy (miasta) określająca zasady gospodarowania mieniem gminy i kryteria sprzedaży lokali mieszkalnych, mleszkalno-użytkowych i użytkowych oraz ogólne zasady czynności organów gminy co do sposobu zarządu mieniem dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej i może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i na podstawie art. 16 ust 1 pkt 5 w związku z art. 20 ust. 1-3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1993 r., SA/Wr 302/93, stwierdzono, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym można wnieść skargę "na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, dzierżawą lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach nie są trafne. Podkreślić należy, że właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania konkretnej sprawy wyznacza nie tylko podmiot, którego kontroli działalności dokonuje ten sąd. Granice bowiem rozpoznania, a zatem zakres przedmiotowy spraw należących do kognicji sądów administracyjnych, wyznaczone zostały treścią art. 3-5 p.p.s.a. Nadzór judykacyjny będzie zatem przysługiwał nad wskazanymi ustawowo formami działania administracji publicznej oraz w zakresie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach pozostających we właściwości sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie istotą zaskarżonej bezczynności organu wykonawczego gminy jest dążenie do nawiązania stosunku cywilnoprawnego, albowiem skarżąca wnosi o podjęcie przez Radę Miejską w B. uchwały dotyczącej zbycia jej lokalu użytkowego. Występuje wobec tego o zawarcie umowy mającej charakter cywilnoprawny. Akcentowane są zatem niezaspokojone roszczenia cywilnoprawne skarżącej w związku z niewydaniem uchwały w sprawie bezprzetargowej sprzedaży lokalu, które nie dotyczą sprawy "z zakresu administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za uzasadnione stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że skarga na bezczynność organu w zakresie niewydania uchwały stanowiącej podstawę dla działania organu wykonawczego przy zawieraniu umowy cywilnoprawnej, nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Rozpoznawanie wszelkich sporów w przedmiocie przyznania prawa do konkretnego lokalu należy do właściwości sądów powszechnych, gdyż taki charakter ma to prawo. Zakresem kognicji sądów administracyjnych są natomiast objęte uchwały (zarządzenia) organów gminy w zakresie zasad gospodarowania mieniem gminy, jako aktów generalnych, podejmowanych m.in. w oparciu o wskazany w podstawach skargi kasacyjnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Inaczej jednak kształtuje się kwestia zawarcia umowy najmu, czy dzierżawy lokalu wchodzącego w skład zasobu komunalnego gminy. Przedmiot ten podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Dodać również należy, że w odpowiedzi na wystosowane przez skarżącą do Rady Miejskiej w B. "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na zbycie" jej lokalu organ stwierdził brak podstaw do podjęcia żądanej uchwały i wskazał, że gmina, tak jak każdy właściciel decyduje o przeznaczeniu swoich nieruchomości, przy zachowaniu obostrzeń wynikających z ustaw, rozporządzeń, a także przepisów prawa miejscowego. Ponadto, umowa najmu zawarta ze skarżącą wygasła z dniem 30 listopada 2012 r., co potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Częstochowie, IC 940/11. Uznając, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że postanowienie Sądu pierwszej instancji oparte na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odpowiada prawu, co powoduje że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty z przedstawionych powodów należało uznać za niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.