I GSK 691/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt I SA/Ke 554/17 w sprawie ze skargi K. na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach postanowieniem z 13 listopada 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 554/17 odrzucił skargę K. na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego. Sąd I instancji odrzucając skargę wskazał, że stosownie do art. 96. ust. 1 ustawy z 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2060, dalej: ustawa o ubezpieczeniach obowiązkowych) – Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest instytucją wykonującą zadania określone w ustawie. Natomiast art. 96 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest właściwy w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń odpowiedzialności cywilnej, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2. Zgodnie z art. 96. ust. 3 tej ustawy Fundusz ma osobowość prawną. Nadzór nad działalnością Funduszu sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych w oparciu o kryterium legalności i zgodności ze statutem. Natomiast art. 98 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że do zadań Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego należy zaspokajanie roszczeń z tytułu ubezpieczeń obowiązkowych, o których mowa w art. 4 pkt 1 i 2, w granicach określonych na podstawie przepisów rozdziałów 2 i 3, za szkody powstałe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na osobie, w mieniu, w mieniu i na osobie, gdy posiadacz zidentyfikowanego pojazdu mechanicznego, którego ruchem szkodę tę wyrządzono, nie był ubezpieczony obowiązkowym ubezpieczeniem OC posiadaczy pojazdów mechanicznych. W doktrynie wskazuje się, że w konstrukcji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można doszukać się zarówno cech publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Nadzór nad jego działalnością sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, co do legalności i zgodności ze statutem sposobu wykonywania zadań. O publicznoprawnym charakterze Funduszu świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Fundusz wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia OC komunikacyjnego i OC rolników. Nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia powyższej opłaty, ale decyduje o ewentualnym umorzeniu opłaty lub udzieleniu ulgi w jej spłacie (por. art. 94 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych). Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń. WSA, analizując dopuszczalność skargi na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego informującego skarżącego o stanie sprawy w związku z nie zawarciem przez skarżącego umowy ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego stwierdził, że stosownie do treści art. 19 oraz art. 20 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych sprawy z zakresu roszczeń wynikających z umów ubezpieczeń obowiązkowych lub obejmujących roszczenia z tytułu tych ubezpieczeń należą do właściwości sądów powszechnych. Ponadto zdaniem Sądu, przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, a tej kwestii dotyczy skarga złożona w rozpoznawanej sprawie. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 96 ust. 2 w z zw. z art. 94 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż decyzje wydawane przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny dotyczące odmowy zwolnienia z opłaty lub jej rozłożenia na raty nie mają przymiotu publicznoprawnego i nie podlegają kontroli sądu administracyjnego; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 2 p.p.s.a. z zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż decyzja Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego odmawiająca zwolnienia z opłaty lub jej rozłożenia na raty nie jest decyzją z zakresu działalności administracji publicznej i nie poddaje się kontroli sądów administracyjnych. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej oraz stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. – przedstawienie motywów rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tych zarzutów. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Istota zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej, a następnie rozwiniętych w jej uzasadnieniu sprowadza się do twierdzeń skarżącego, wbrew stanowisku Sądu I instancji, iż decyzje wydawane przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny dotyczące odmowy zwolnienia z opłaty lub jej rozłożenia na raty mają charakter publicznoprawny i podlegają kontroli sądu administracyjnego, bowiem należą do kategorii decyzji z zakresu działalności administracji publicznej. Analiza postawionych zarzutów w zestawieniu z uzasadnieniem skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że pozostają one niejako poza zakresem stanu faktycznego sprawy i istoty sprawy. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że taki sposób postawienia zarzutów zdeterminowany był wywodem Sądu I instancji o cechach publicznoprawnych i prywatnoprawnych Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Nie można jednak tracić z pola widzenia, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący wniósł do Sądu I instancji skargę na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] lipca 2017 r., którym Fundusz poinformował skarżącego o stanie sprawy, w tym sposobie załatwienia spraw dotyczących umarzania opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego przez Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pisma o podobnym charakterze organ doręczał skarżącemu także wcześniej w dniach: 1 grudnia 2015 r. (k. 20 akt adm.), 21 lutego 2017 r. (k. 31 akt adm.), 28 kwietnia 2017 r. (k. 39 akt adm.) oraz 7 czerwca 2017 r. (k. 50 akt adm.). Aby zatem ocenić charakter prawny zaskarżonego pisma, a tym samym ocenić, czy jest decyzją administracyjną, bądź jak wskazuje skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w oderwaniu od stawianych zarzutów - innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - niezbędne jest odwołanie się do przepisów regulujących tryb umarzania opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego. Stosownie do art. 94 § 1 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, w uzasadnionych przypadkach, kierując się przede wszystkim wyjątkowo trudną sytuacją materialną i majątkową zobowiązanego, jak również jego sytuacją życiową, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny może umorzyć opłatę w całości lub w części albo udzielić ulgi w jej spłacie. Zgodnie z § 2 tego przepisu: Tryb postępowania przy rozpatrywaniu spraw, o których mowa w ust. 1, określa statut Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Z § 54 pkt 1 ppkt 4 statutu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego wynika m.in., że umorzenie opłaty lub odstąpienie od dochodzenia zwrotu wypłaconego przez Fundusz świadczenia może nastąpić, w szczególności w przypadku wyjątkowo trudnej sytuacji majątkowej i materialnej zobowiązanego (zobowiązany nie posiada majątku lub wystarczających dochodów, z których możliwe jest dochodzenie wierzytelności), jak również w przypadku trudnej sytuacji życiowej, przez co rozumiana jest taka sytuacja zobowiązanego, w której jego stan rodzinny i zdrowotny oraz osób jemu najbliższych, pozostających z nim we wspólnym gospodarstwie domowym, wskazuje, iż dochodzenie wierzytelności byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. W pkt 3 tego przepisu wskazano, że szczegółowe warunki i sposób postępowania Funduszu przy odstępowaniu od dochodzenia zwrotu części lub całości wypłaconego przez Fundusz świadczenia albo udzielaniu ulgi w jego spłacie, oraz przy umarzaniu opłaty w całości lub w części albo udzielaniu ulgi w jej spłacie, określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu, który jest dostępny na stronie internetowej Funduszu. Natomiast zgodnie z pkt 4 decyzje w sprawie odstąpienia od dochodzenia zwrotu części lub całości wypłaconego przez Fundusz świadczenia albo udzielenia ulgi w jego spłacie, oraz decyzje w sprawie umorzenia opłaty w całości lub w części albo udzielenia ulgi w jej spłacie, podejmuje Zarząd Funduszu. W pkt 5 określono, że decyzje Zarządu, o których mowa w ust. 4 są ostateczne. Z regulaminu umarzania wierzytelności Funduszu z tytułu opłat, odstępowania od dochodzenia zwrotów wypłaconych świadczeń i poniesionych kosztów (roszczeń regresowych) oraz udzielania ulg w ich spłacie wynika, że decyzje w sprawie umorzenia wierzytelności lub udzielenia ulgi w jej spłacie, w poszczególnych sprawach, podejmuje Zarząd UFG w postaci uchwały (§ 8 pkt 5) po zasięgnięciu opinii Komisji ds. umorzeń (§ 3 pkt 5 i 7), zaś decyzje Zarządu Funduszu są ostateczne (§ 8 pkt 5). Regulamin umarzania wierzytelności Funduszu zawiera także wzór wniosku o umorzenie lub udzielenie ulgi w spłacie wierzytelności Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (zał. nr 2). Z powyżej przytoczonych aktów wynika, że w sytuacji złożenia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie wierzytelności, Zarząd Funduszu zobowiązany jest załatwić ten wniosek w formie decyzji. Zatem aby ocenić, czy tego typu decyzja wydawana przez Zarząd Funduszu jest decyzją administracyjną o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., czy też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego powinien być tenże akt (decyzja) Zarządu Funduszu. Tymczasem, przypomnienia po raz kolejny wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył do WSA pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 18 lipca 2017 r., które w swej istocie nie załatwiło sprawy jego wniosku o umorzenie wierzytelności względem Funduszu, w trybie przewidzianym zacytowanymi wyżej przepisami ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, statutu Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego i regulaminu umarzania wierzytelności Funduszu. Dlatego też ocena charakteru prawnego decyzji Zarządu Funduszu w sprawie umorzenia, bądź odmowy umorzenia opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego, dokonywana w oderwaniu od zaskarżonego do Sądu I instancji aktu, na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna i niecelowa. Dlatego też w aktualnie rozpoznawanej sprawie ocenić należało wyłącznie charakter prawny pisma Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z 18 lipca 2017 r. w kontekście właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. I tak, stosowanie do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto, stosownie do treści art. 4 p.p.s.a, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Podsumowując treść powyższych przepisów, stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach. Zdaniem NSA należy przyznać rację Sądowi I instancji, że skarga na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z [...] lipca 2017 r. nie przysługuje do sądu administracyjnego, gdyż przedmiot zaskarżenia nie mieści się w katalogu aktów lub bezczynności i przewlekłości w ich wydaniu, w tym także nie dotyczy określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżone pismo, błędnie nazywane przez skarżącego raz "decyzją" - w petitum skargi kasacyjnej, a raz "aktem indywidualnym, określającym wyraźnie uprawnienia, o których rozstrzyga i wskazuje przepisy prawa, na podstawie których zostało podjęte..." - str. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej, jest de facto wyłącznie pismem informacyjnym Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, stanowiącym odpowiedź na pismo skarżącego z dnia 10 lipca 2017 r. Zaskarżone pismo stanowi kontynuację korespondencji o charakterze informacyjnym, w której skarżący kilkukrotnie, wobec składanych wniosków o umorzenie wierzytelności, pomimo poprzednich pism informacyjnych, został poinformowany o stanie sprawy, w tym o sposobie załatwienia spraw dotyczących umarzania opłaty z tytułu ubezpieczenia odpowiedzialności (OC) posiadacza pojazdu mechanicznego przez Zarząd Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego. Zatem uznać należy, że zaskarżone pismo stanowiło formę udzielenia informacji o okolicznościach będących przedmiotem korespondencji prowadzonej ze skarżącym od 2015 r. Pismo to nie jest zatem aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie rozstrzyga indywidualnej sprawy i nie wpływa na materialne prawa i obowiązki skarżącego. Udzielenie informacji nie ma także charakteru władczego, chociażby z tego powodu, że zostało podpisane przez pracownika Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego, który nie jest organem tego Funduszu. Tym samym uznać należało, że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.