I OSK 1452/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 110/17 w sprawie ze skarg E. K. i H. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 110/17) oddalił skargi E. K. i H. C. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] października 2015 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Gdańska decyzją z [...] stycznia 2010 r. – po rozpatrzeniu wniosku K. K., E. K. i H. C.– na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 2 i art. 98 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w [...], zaznaczając, że działka nr [...] stanowi projektowaną drogę gminną, a działka nr [...] stanowi poszerzenie drogi gminnej – ul. [...]. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Następnie, K. K., H. C. i E. K. wystąpiły z wnioskiem o zwrot działek nr [...], wskazując, że nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Decyzją z [...] października 2015 r. Prezydent Miasta Gdyni (wyznaczony do załatwienia sprawy przez Wojewodę Pomorskiego postanowieniem z 6 lipca 2015 r.) na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] o powierzchni łącznej 852 m2, obręb [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Gdańska. Zdaniem Prezydenta do nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne i przejętych przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Przejście własności nieruchomości z mocy prawa nie stanowi bowiem czynności prawnej zbycia lub nabycia i nie wymaga wydania odrębnej indywidualnej i konkretnej decyzji. Nie świadczy również o jej wywłaszczeniu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. K. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Wojewoda Pomorski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 9a, art. 136 i art. 137 u.g.n. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że nieruchomości nabytej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można zakwalifikować jako nieruchomości wywłaszczonej, w związku z czym brak jest możliwości zastosowania wobec niej przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. I chociaż przeznaczenie w miejscowym planie konkretnej nieruchomości na cele drogi publicznej znacznie ogranicza właścicielowi nieruchomości możliwość jej zagospodarowania, to ustawodawca dał możliwość przejęcia ich na wniosek właściciela, w drodze podziału nieruchomości, za odszkodowaniem. Ustawodawca w żadnej mierze nie wpływa przy tym na decyzję o zbyciu takiej nieruchomości, a jedynie daje taką możliwość. Nadto chociaż postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu, to odmowę przez organ pierwszej instancji zwrotu nieruchomości Wojewoda również uznał za dopuszczalną, jako prowadzącą do tego samego skutku. Skargi na powyższą decyzję wniosły E. K. oraz H. C. i K. K. (zmarła 8 lutego 2017 r., a jej spadkobierczyniami są pozostałe skarżące). W odpowiedziach na skargi Wojewoda Pomorski wniósł o ich oddalenie. W uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podzielił stanowisko organów, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 tej ustawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1, jest wyłącznie możliwa na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Nie charakteryzuje się ona władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę, ale jest jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę, nie mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia. Na tym tle ustalono w orzecznictwie, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 tej ustawy. Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę, nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem. Nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności. Ponadto, jak dalej argumentował Sąd pierwszej instancji, przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zostało wskazane w art. 216 ustawy, który to przepis określa przypadki, w których wywłaszczenie nastąpiło na podstawie innych aktów prawnych i w których istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W ocenie Sądu, jego stanowisko nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie sposób mówić o naruszeniu ww. zasady, gdy ustawa przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko Wojewody, że postępowanie powinno zostać umorzone, tym niemniej w jego ocenie odmowa zwrotu w sytuacji gdy postępowanie winno być umorzone nie ma większego znaczenia, albowiem oba rozstrzygnięcia sprowadzają się do tego, że żądający zwrotu nieruchomości nie może jej otrzymać. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2103 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. K., zarzucając mu naruszenie: 1. art. 112 ust.2. art. 136 ust.3. art. 137 i 216 u.g.n. poprzez niewłaściwą ich wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej, 2. art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 pkt 4, art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, iż roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje jedynie właścicielom, w stosunku do których organ orzekł o wywłaszczeniu w drodze decyzji administracyjnej. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie "zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy", a także o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości została wydana na wniosek złożony przez skarżącą i inne współwłaścicielki, to niewątpliwie skutek w postaci przejścia na własność nieruchomości tj. działek nr [...] był sprzeczny z ich wolą i nie był dobrowolny. Decyzja miała charakter władczy, albowiem ww. działki zostały przeznaczone pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a skarżąca nie miała na to jakiegokolwiek wpływu. Całkowita akceptacja stanowiska Sądu pierwszej instancji prowadziłaby natomiast do dyskryminowania grupy podmiotów ubiegających się o zwrot nieruchomości tylko dlatego, że dobrowolnie zgodzili się odstąpić składnik swojego majątku dla realizacji celu publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w sprawie dotyczyła jednego zagadnienia prawnego, a mianowicie, czy nabycie przez podmiot publicznoprawny (Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego) z mocy prawa działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, do jakiego dochodzi wskutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek (art. 98 ust. 1 u.g.n.), może być traktowane w kategoriach wywłaszczenia, a w konsekwencji czy możliwy jest ich zwrot w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Odpowiedź na to pytanie w obowiązującym stanie prawnym może być tylko negatywna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla uznania niemożności zakwalifikowania skutku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jako wywłaszczenia, nie ma większego znaczenia sama forma przejęcia nieruchomości tj. czy do przejęcia nieruchomości dochodzi na podstawie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu czy też z mocy samego prawa, aczkolwiek pierwsza z tych form wyraźnie wskazuje na zastosowanie przymusu państwowego w pozbawieniu własności. W tym drugim przypadku przymus w pozbawieniu własności zostaje zakodowany w samym przepisie prawa, który skutek ten łączy z określoną czynnością lub zdarzeniem. Analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wywłaszczenia wyraźnie wskazuje, że pojęcie "wywłaszczenia" zawarte w art. 21 ust. 2 Konstytucji powinno być rozumiane szeroko, jako "wszelkie pozbawienie własności (...) bez względu na formę" i że nie można ograniczać jego zakresu wyłącznie do sytuacji, w których ustawodawca wyraźnie posłużył się tą kategorią (por. wyrok TK z 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99). W powołanym orzeczeniu Trybunał wyjaśnił, że "normatywną podstawą dla określenia zakresu art. 21 ust. 2 Konstytucji, winny być przede wszystkim postanowienia konstytucyjne, nie zaś uregulowania zawarte w ustawach zwykłych". W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę w pełni podziela zarówno orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i wywody skarżących kasacyjnie co do konieczności szerokiego ujmowania "wywłaszczenia" i nie ograniczania go wyłącznie do przypadków pozbawiania lub ograniczania własności w drodze decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 112 ust. 2 u.g.n. Także, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, żadnego znaczenia w sprawie nie mogła mieć treść art. 216 u.g.n. w którym ustawodawca wymienił przypadki wywłaszczenia w oparciu o inne regulacje prawne do których zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. Artykuł 216 u.g.n. jest bowiem przepisem przejściowym, co oznacza że reguluje on wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem dotychczasowych ustaw. Przepis ten w sposób enumeratywny i zupełny wymienia akty "historyczne" obowiązujące przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd doszukiwanie się w jego treści braku podstaw do zastosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do przejęcia nieruchomości, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie było trafne. Nie miało to jednak wpływu na prawidłowość zarówno orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jak i jego pozostałej argumentacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo konieczności szerokiego ujmowania wywłaszczenia, a także braku przeszkody dla zastosowania przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w art. 216 u.g.n., przejścia własności, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie można traktować w kategoriach wywłaszczenia z tego względu, że dochodzi do niego z inicjatywy, a tym samym i z woli właściciela. I to jest zasadniczy argument przesądzający i odbierający przejściu własności do jakiego dochodzi w następstwie podziału charakter wywłaszczenia. Nie ma znaczenia, że w okolicznościach sprawy skarżące nie zdawały sobie sprawy ze skutku podziału, ani że nie wyrażały na niego zgody, czy też, że jak twierdzą, nie przyjęły ustalonego odszkodowania. Te okoliczności nie mogły mieć znaczenia dla prawnej oceny charakteru przejścia prawa własności nieruchomości do jakiego dochodzi w następstwie podziału nieruchomości. Należy zauważyć, że przejście własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa przypisane jest wyłącznie podziałowi nieruchomości na wniosek, a nie z urzędu. Oznacza to, że to podmiot inicjujący podział, z reguły właściciel nieruchomości, wybiera dogodny sobie i odpowiadający mu moment dokonania podziału, a tym samym i utraty swojej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Do ograniczenia jego prawa własności wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę doszło bowiem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo przejście własności jako skutek podziału następuje zatem wyłącznie z woli podmiotu wnioskującego o podział bez względu na plany i zamiary podmiotu publicznego w zakresie realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w planie. Same bowiem ustalenia planistyczne, także te dotyczące dróg publicznych, nie nakładają na podmioty publiczne obowiązku ich realizacji w określonym terminie. Budowa zaplanowanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dróg wymaga i czasu i nakładów. Tymczasem, jak wynika z art. 98 ust. 1 u.g.n. prawo obliguje podmiot publiczny do nabycia własności nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i w konsekwencji wypłaty odszkodowania już z momentem uostatecznienia się decyzji o podziale. Oznacza to, że to wyłącznie od woli podmiotu prywatnego zależy w którym momencie wyzbędzie się on swojej własności przeznaczonej w planie pod drogę publiczną. Oceniając zatem charakter przejścia prawa własności do jakiego dochodzi w następstwie "wnioskowego" podziału nieruchomości można dojść do wniosku, że nie występuje w nim przymus pozbawienia własności po stronie właściciela, lecz przymus jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Należy wskazać, że do podobnych wniosków w ocenie konstrukcji prawnej zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n. doszedł Trybunał Konstytucyjny, rozpoznając skargę konstytucyjną właściciela przejętej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nieruchomości. W uzasadnieniu swojego wyroku z 23 września 2014 r. o sygn. akt SK 7/13, charakteryzując wywłaszczenie Trybunał podkreślił, że "w kontekście jego dorobku orzeczniczego w kwestii konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, indywidualny akt administracyjny na mocy którego dokonywane jest wywłaszczenie podmiotu prywatnego dokonuje się zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi – wbrew woli dotychczasowego właściciela – własność lub inne prawo rzeczowe". W konkluzji swoich rozważań podkreślił: "Powyższe ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji wywłaszczenia – z jednej strony, a konstrukcji prawnej i skutków podziału na wniosek dokonywanego na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. prowadzą do wniosku, że już prima facie skutek zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n. istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Przede wszystkim brak jest w konstrukcji art. 98 ust. 1 u.g.n. pierwotnej, władczej woli podmiotu publicznoprawnego do przejęcia nieruchomości prywatnej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje podział, w wyniku którego może dojść do przejęcia własności jednej z nowych działek przez podmiot publiczny. Podmiot ten jest jednak niejako najpierw "zmuszony" przepisami u.g.n. do nabycia tej działki (wypłacenia odszkodowania), a następnie z własnych środków wybudowania na niej drogi publicznej". Odnosząc się zaś do poglądów literatury opowiadających się za traktowaniem art. 98 ust. 1 u.g.n. jako rodzaju wywłaszczenia (por. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pkt 11) Trybunał stwierdził, że istnieje jednak "istotna różnica między konstytucyjną instytucją wywłaszczenia a skutkami prawnymi podziału nieruchomości na wniosek. W tym ostatnim przypadku pozbawienie władztwa nad gruntem dotychczasowego właściciela odbywa się na jego wniosek i zawsze w jego własnym interesie gospodarczym". I trudno nie podzielić tego stanowiska, mając na uwadze, że to właściciel nieruchomości narzuca gminie moment przejęcia jego nieruchomości przeznaczonej w planie pod drogę. Z praktycznego punktu widzenia, przyjęcie, że w takim przypadku znajdują zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zmuszałoby podmioty publiczne, z uwagi na terminy określone w art. 137 u.g.n., do realizacji dróg zupełnie przypadkowo i fragmentarycznie tj. tam gdzie właściciel zdecydował o podziale swojej nieruchomości. Z tych wszystkich względów uznano, że przejście prawa własności działek gruntu przeznaczonych pod drogi publiczne do którego dochodzi w następstwie podziału nieruchomości, nie ma charakteru wywłaszczeniowego. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.