I SA/Rz 663/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Grzegorz Panek Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska / spr. / Asesor WSA Jacek Boratyn po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej W. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Rz 663/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W. L. (dalej: wnioskodawczyni/skarżąca) jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARIMR/ organ II instancji) z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2016 r. T.L. złożył do Biura Powiatowego ARiMR wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenie, płatności dodatkowej, płatności do krów, płatności niezwiązanej do tytoniu oraz płatności ONW. W dniu [...] sierpnia 2016 r. W. L. poinformowała organ pierwszej instancji, że jej mąż T. L. zmarł w dniu [...] lipca 2016 r., tj. przed dniem doręczenia decyzji o przyznaniu pomocy. W. L. dostarczyła do organu odpis skrócony aktu zgonu jej męża, a następnie w dniu [...] marca 2017 r. złożyła wniosek transferowy na rok 2016, w którym wnioskowała o przyznanie płatności rolnych po śmierci swojego męża. W dniu [...] kwietnia 2017 r. wnioskodawczyni przedłożyła prawomocne postanowienie sądu o nabyciu spadku po T. L. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej : organ I instancji), na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.) odmówił W. L. wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich oraz płatności niezwiązanej do tytoniu, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (płatności ONW) w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego lub śmierci rolnika lub następstwa prawnego innego niż śmierć lub nabycie gospodarstwa rolnego, które nastąpiło przed dniem doręczenia decyzji. Jako powód odmowy organ wskazał, że wnioskodawczyni uchybiła terminowi do złożenia wniosku transferowego, określonemu w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 278 - dalej: ustawa o płatnościach) oraz w § 7 ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 ( Dz.U. z 2015 r., poz. 364 ze zm. – dalej: rozporządzenie w sprawie płatności ONW). Zgodnie z powołanymi przepisami wniosek o przyznanie płatności obszarowych oraz płatności ONW w przypadku śmierci rolnika składa się w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku, a termin ten nie podlega przywróceniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. L. podniosła, że pomimo tego, że wnioski o przyznanie płatności składał jej zmarły mąż, to zawsze dotyczyło to wspólnie prowadzonego gospodarstwa, dlatego dopłaty należą się jej tak samo jak mężowi. Dodała, że jako dzień otwarcia spadku uważała sprawę w sądzie, a gdy się ona zakończyła, odpowiedni dokument zaniosła do urzędu. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na treść w ww. regulacji prawnych i stwierdził, że 7- miesięczny termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności upłynął dnia [...] lutego 2017 r., zatem został on przekroczony o 14 dni kalendarzowych. Dyrektor ARiMR wskazał, że termin na złożenie przez spadkobiercę wniosku o przyznanie płatności jest terminem prawa materialnego, a skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie praw i obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego i postępowanie nie może być wszczęte. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. jeśli żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu zasadnie uznano, że podstawą odmowy jest druga przesłanka wymieniona w art. 61 a § 1 k.p.a., tj. inna uzasadniona przyczyna. Zdaniem organu odwoławczego przepisy regulujące przyznanie płatności mają charakter bezwzględnie obowiązujący, dlatego organ ma obowiązek ich zastosowanie przy zaistnieniu określonych przesłanek. Zgodnie z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkobiercy, a więc za dzień otwarcia spadku uważa się dzień śmierci rolnika, w tym konkretnym przypadku jest to dzień [...] lipca 2016 r. Oznacza to, że składając w dniu [...] marca 2017 r. wniosek transferowy wnioskodawczyni przekroczyła ustawowy termin o [...] dni. Jednocześnie organ dodał, że W. L. podpisała zawarte we wniosku oświadczenia i zobowiązania, w tym m.in. oświadczenie co do znajomości zasad przyznawania płatności. Ponadto podpisała się pod pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., z którego treści wynika, że została poinformowana o warunkach przejęcia płatności w przypadku śmierci rolnika. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie W. L. zarzuciła błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego związanego ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności oraz naruszenie przez organ zasad, o których mowa w art. 5 k.c. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wydanego bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz rażąco dla niej krzywdzącego. W uzasadnieniu skargi podniosła, że zgłoszony przez T.L. wniosek z dnia [...] maja 2016 r. o przyznanie płatności dotyczył wspólnie prowadzonego gospodarstwa rolnego, zatem posiadała ona wspólnie z mężem prawo do dopłat, a ten stan nie zmienił się z chwilą śmierci męża. Również rachunek bankowy, na który miała nastąpić wypłata płatności, był wspólny. Nie było zatem podstaw do wniosku transferowego, bowiem żadne uprawnienie wspólne nie zostało przetransferowane. Skarżąca dodała też, że podczas pobytu w Biurze Powiatowym Agencji w dniu [...] sierpnia 2017 r. podpisała wiele dokumentów, ale ich nie przeczytała, bowiem ze względu na śmierć męża i tak by ich nie zrozumiała. Zapamiętała jedynie, że jak będzie stwierdzenie nabycia spadku, to trzeba je dostarczyć do Agencji. Nikt jej wtedy nie poinformował, że termin 7 miesięcy liczy się od daty śmierci męża, a nie od nabycia spadku. W jej ocenie zarzut dotyczący przekroczenia terminu o 14 dni jest nadużyciem prawa, bowiem urzędnikom Biura Powiatowego Agencji była znana jej sytuacja osobista, zatem mogli jej dać do podpisu wniosek transferowy, a nie czekać w milczeniu aż minie termin i dać odmowę, co w jej sytuacji jest finansową tragedią. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz.1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie je poprzedzające należało uchylić, jednak ze względów innych, niż podniesione w skardze. Przedmiotem sprawy jest odmowa skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnych w sytuacji, w której wnioskujący o tę płatność rolnik - mąż skarżącej, zmarł przed doręczeniem decyzji o przyznaniu płatności. Jako podstawę odmowy wszczęcia postępowania organ wskazał art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. W wyroku z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, w związku z czym, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Oznacza to, że zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, a odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 491/14). Zdaniem Sądu, przedstawiona przez organy przesłanka tj. upływ terminu, o którym mowa w art.27 ust.2 ustawy o płatnościach, nie stanowi "innej uzasadnionej przyczyny", w rozumieniu art.61 a § 1 k.p.a., uzasadniającej wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Należy wskazać, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o płatnościach, w przypadku śmierci rolnika, która nastąpiła w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do dnia doręczenia decyzji w sprawie o przyznanie tych płatności, płatności bezpośrednie przysługują jego spadkobiercy, jeżeli: 1) grunty, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności obszarowych, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy w dniu 31 maja roku, w którym został złożony ten wniosek; 2) zwierzęta, które były objęte wnioskiem o przyznanie płatności związanych do zwierząt, były w posiadaniu rolnika lub jego spadkobiercy przez okres, w jakim posiadanie zwierząt jest warunkiem przyznania tych płatności; 3) spełnia on warunki do przyznania danej płatności. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, spadkobierca rolnika wstępuje do toczącego się postępowania na jego miejsce na wniosek złożony w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku (art. 27 ust. 2 ustawy). Do wniosku spadkobierca rolnika dołącza stosowne dokumenty wymienione ust. 4, a termin do złożenia wniosku nie podlega przywróceniu (art. 27 ust. 10 ustawy o płatnościach). Z przytoczonej regulacji wynika, że postępowanie o przyznanie płatności bezpośrednich w danym roku może być kontynuowane z udziałem spadkobiercy rolnika spełniającego warunki określone w ustawie, o ile spadkobierca w ustawowym terminie złoży stosowny wniosek wraz z dokumentacją. Wola spadkobiercy kontunuowania postępowania o przyznanie płatności, wszczętego uprzednim wnioskiem spadkodawcy, nie inicjuje jednak nowego postępowania, ponieważ spadkobierca przystępuje do dotychczasowego postępowania, ubiegając się o płatność w zakresie określnym przez zmarłego rolnika. Natomiast skuteczność dokonania czynności przez spadkobiercę ograniczona została terminem, którego upływ uniemożliwia skuteczne złożenie wniosku, wstąpienie do postępowania i uzyskanie płatności bezpośrednich. Z akt sprawy wynika, że skarżąca podjęła działania świadczące o zamiarze wstąpienia do postępowania w sprawie o przyznanie płatności na 2016 rok, zainicjowanego w dniu [...] maja 2016 r. wnioskiem jej męża T. L., który zmarł w dniu [...] lipca 2016r. Skarżąca w dniu [...] sierpnia 2016r. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR pismo wraz z odpisem aktu zgonu męża. Następnie w dniu [...] marca 2017 r. złożyła wniosek na rok 2016 o przyznanie płatności w przypadku śmierci rolnika. W ocenie Sądu, upływ terminu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy, nie stanowi innej uzasadnionej przyczyny dającej podstawę do wydania orzeczenia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Jak wyżej wskazano, postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. jest jedynie aktem o charakterze formalnym, w którym nie można rozstrzygać o istocie sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji nie oceniły wniosku tylko pod kątem istnienia formalnoprawnych przesłanek do jego rozpoznania, lecz zajęły merytoryczne stanowisko w kwestii niedochowania przez skarżącą terminu na złożenie wniosku transferowego. W szczególności organy badały okoliczności faktyczne i sytuację prawną skarżącej w świetle art. 27 ustawy. Tak więc, oceniając materialnoprawny element sytuacji prawnej skarżącej, organy rozstrzygnęły o meritum jej żądania, natomiast procesowo zdecydowały o formalnym załatwieniu sprawy przez odmowę wszczęcia postępowania. Takie działanie organów niewątpliwie narusza w istotny sposób art. 61a § 1 K.p.a., zastrzeżony wyłącznie dla sytuacji wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przez organ, że skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności, mogło nastąpić tylko w formie indywidualnej decyzji administracyjnej. Materialnoprawny charakter terminu określonego w art. 27 ust. 2 ustawy powoduje, że dokonanie czynności po jego upływie jest bezskuteczne. Organ, wyrażając stanowisko w tej kwestii, nie może zatem wydać aktu o charakterze formalnym, ponieważ decyduje o uprawnieniach skarżącej w zakresie możliwości przyznania płatności. Ponadto organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, ponieważ postępowanie to – zainicjowane wnioskiem jej męża z dnia [...] maja 2016 r. - już się toczyło i nie zostało zakończone. Wniosek skarżącej złożony w trybie art. 27 ust.2 ustawy o płatnościach, był wyrazem jej woli wstąpienia w miejsce spadkodawcy do toczącego się postępowania, a nie wszczęcia nowego postępowania . Z wyżej wskazanych względów kontrolowane postanowienia organów obu instancji naruszają przepis art. 61 a § 1 k.p.a., wobec braku przesłanek do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego, na które składa się uiszczony od skargi wpis w wysokości 100zł, Sąd orzekł po myśli art.200 P.p.s.a.