I OSK 1775/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA del. Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 376/17 w sprawie ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 376/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę D.W. i M.W. (dalej określanych jako skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o rozgraniczenie nieruchomości. Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: W toku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, wszczętego na wniosek skarżących i prowadzonego przez Burmistrza [...], organ ten postanowieniem dnia [...] września 2012 r., nr [...] zawiadomił strony o niezałatwieniu tej sprawy w terminie z uwagi na potrzebę zgromadzenia dokumentacji, niebędącej w jego posiadaniu, i przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącą D.W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że na postanowienie organu, wydane na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej powoływanej jako K.p.a.), zażalenie nie przysługuje, stąd wniesione zażalenie należało uznać za niedopuszczalne. Skargę na to postanowienie wnieśli skarżący podnosząc, że do akt sprawy nie dołączono map geodezyjnych ze wsi N. z lat 1945 - 2012. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowe w tej sprawie z uwagi na to, że powziął wiadomość o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia jego nieważności, a postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymało go w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 397/14 oddalił skargę na to postanowienie wniesioną przez skarżących oaz M.W. i J.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podjął następnie zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie, a po rozpoznaniu sprawy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 listopada 2017 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził, że istota sprawy zamyka się w pytaniu, czy na postanowienie wydane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. służy zażalenie. W tym kontekście powołał treść tego przepisu oraz art. 141 § 1 K.p.a. i doszedł do przekonania, że zażalenie takie nie przysługuje. Wyjaśnił, że niezaskarżalność danego postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej oznacza, że wniesiony środek zaskarżenia jest niedopuszczalny z przyczyn przedmiotowych. Nie przychylił się także do argumentacji podniesionej w skardze stwierdzając, że ewentualne braki w zakresie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ nie mają wpływu na fakt, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonego postępowania, a Sąd w odrębnym postępowaniu oddalił wniesioną skargę na postanowienie w tym przedmiocie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, ustanowionego w ramach prawa pomocy, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzut procesowy. Zarzut ten odniesiony został do art. 9 K.p.a., przy czym zdaniem pełnomocnika - na co wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - przepis ten został naruszony, gdyż pomimo błędnego zatytułowania pisma jako "zażalenie" winno ono skutkować uzupełnieniem akt sprawy o załączenie map geodezyjnych ze wsi N. z lat 1945 - 2012. Tym samym, w jego ocenie, naruszenie powołanego przepisu ma wpływ na wynik sprawy, gdyż nie została ona rozpatrzona na podstawie pełnego materiału dowodowego. W oparciu o tak sformułowany zarzut pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone, nie jest on natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2526/17, LEX nr 2494341). Wymaga to od profesjonalnego pełnomocnika, bo tylko ten może ją sporządzić, zachowania odpowiedniej staranności i precyzji. W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej zostały określone przez jej autora niezwykle wąsko. Nie obejmują one żadnego przepisu prawa materialnego, jak również przepisu postępowania normującego postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej. Poza podstawami skargi kasacyjnej znalazły się także art. 36 § 1 K.p.a., na podstawie którego organ pierwszej instancji wydał postanowienie, w którym zawiadomił strony biorące udział w postępowaniu administracyjnym o jej niezałatwieniu w terminie z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy oraz art. 134 w związku z art. 144 K.p.a., w oparciu o który organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych wniesionego środka zaskarżenia w postaci zażalenia na wymienione postanowienie. Znacznie zawęża to granice kontroli zaskarżonego wyroku, która może być dokonana tylko w odniesieniu do objętego zarzutem kasacyjnym art. 9 K.p.a., nota bene przytoczonym nawet bez powiązania go z przepisem normującym postępowanie sądowoadministracyjne. Należy więc stwierdzić, że przepis ten określa zasadę należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Spoczywający na organie administracji obowiązek informowania winien być realizowany na każdym etapie postępowania, jego zakres uzależniony jest od okoliczności konkretnej sprawy, jej zawiłości, stopnia skomplikowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie wskazał jednoznacznie, w czym konkretnie upatruje niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że orzekający w sprawie organ administracji dopuścił się naruszenia przepisu art. 9 K.p.a.; czy odnosi sie to organu pierwszej instancji, który wydał postanowienie na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., czy organu odwoławczego, który z kolei podjął postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego zażalenia. Z pisma skarżącej z dnia 14 grudnia 2012 r. niedwuznacznie wynika, że stanowi ono zażalenie i to pomimo właściwego pouczenia przez organ, że na doręczane stronom postanowienie wydane na podstawie art. 36 § 1 K.p.a nie służy zażalenie. Istotnie o właściwym zakwalifikowaniu pisma, zgodnym z intencjami osoby wnoszącej to pismo, decyduje nie jego nazwa, lecz treść, jednakże w niniejszej sprawie brak było jakichkolwiek podstaw by snuć wątpliwości co do charakteru pisma skarżącej. Uprawniało to i jednocześnie obligowało organ odwoławczy do procesowego odniesienia się do tego pisma, stanowiącego zażalenie strony. Na taki sposób potraktowania pisma skarżącej zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 397/14, którym oddalona została skarga m.in. skarżących na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Podniesiona w skardze kasacyjnej kwestia konieczności dołączenia do akt administracyjnych sprawy o rozgraniczenie "map geodezyjnych ze wsi N. za lata 1945-2012", jako istotnych dla załatwienia sprawy o rozgraniczenie, po pierwsze nie pozbawiała pisma skarżącej charakteru zażalenia i po drugie - na co już zwrócono uwagę - nie zwalniała organu odwoławczego od obowiązku podjęcia aktu w następstwie złożenia zażalenia. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że kwestia ewentualnego nieuwzględnienia zgłoszonego wniosku dowodowego względnie nienależyte lub niepełne poinformowanie o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy o rozgraniczenie mogła być podnoszona przez skarżących na dalszym etapie postępowania. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. W przedmiocie zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżących, który został ustanowiony w ramach prawa pomocy, orzeknie Sąd pierwszej instancji, który jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w tym zakresie na zasadzie art. 250 P.p.s.a. oraz przepisów w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Orzekając zaś będzie miał na względzie przede wszystkim nakład pracy pełnomocnika związany ze sporządzeniem skargi kasacyjnej.