II SA/Lu 779/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. M. i R. M. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta C. z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta C., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. poz. 290 ze zm.; dalej także: u.p.b.), nałożył na A. G. (dalej także: "inwestorka") obowiązek zamontowania w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] w C., stolarki okiennej identycznej z wymiarami i podziałem historycznym, takim jak jest zachowany w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w lewej części kamienicy. Organ wskazał przy tym, że nałożony obowiązek dotyczy pięciu okien na piętrze i dwóch okien na parterze omawianego budynku, znajdujących się w ścianie frontowej od ul. [...]. W odwołaniu od tej decyzji inwestorka zarzuciła między innymi, że organ pierwszej instancji naruszył art. 106 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014, poz. 1446 ze zm.; dalej także: u.o.z.o.z.), poprzez wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania, w budynku zlokalizowanym w obszarze zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego pod nr [...], robót budowlanych bez zajęcia stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków dotyczącego możliwości i zakresu nałożonych obowiązków. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił nałożenia na inwestorkę obowiązku zamontowania stolarki okiennej we wskazanym wyżej lokalu mieszkalnym. Organ podkreślił, że przeprowadzone postępowanie administracyjne wykazało, że wymiana stolarki okiennej została wykonana przez inwestorkę zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zasadami wiedzy technicznej. Z uwagi na niewydanie przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji w trybie art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. oraz niejednoznacznej opinii wyrażonej w pismach organu konserwatorskiego, a także braku w tych pismach konkretnych wskazań co do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, również brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zamontowania stolarki okiennej identycznej z wymiarami i podziałem historycznym, takim jak jest zachowany w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w lewej części kamienicy. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyli do Sądu H. i R. M. (dalej: skarżący), wnosząc o uchylenie tej decyzji. Skarżący zarzucili, że zgodnie z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustawy Prawo budowlane wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych przy opisanym na wstępie budynku wymaga zgody w drodze decyzji od Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, z uwagi na to, że on wpisany do rejestru zabytków województwa lubelskiego. To znaczy, że wszelkie roboty budowlane, w tym roboty remontowe oraz przebudowa, wymagają pozwolenia na budowę, stosownie do art. 29 ust 4 u.p.b., do którego uzyskania niezbędny jest projekt budowlany, zgodnie z art. 34 tej ustawy. Zdaniem skarżących, cały materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje na samowolę, jakiej dokonała inwestorka, wykonując remont i przebudowę bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zgody organu ochrony konserwatorskiej. Dodatkowo, bez wymaganego zgłoszenia, inwestorka zmieniła sposób użytkowania lokalu usługowego na lokal mieszkalny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2017 r. inwestorka wniosła o oddalenie skargi, jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględnił skargę również z innych powodów niż w niej wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z tym przepisem Sąd – co do zasady – rozpoznając sprawę, bierze pod uwagę wszelkie istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonej przez nią skardze. Podkreślenia wymaga, że organy administracji orzekające w sprawie nie wyjaśniły należycie, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., zaś organ odwoławczy również z naruszeniem art. 136 k.p.a., czy wykonane przez inwestorkę roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z prawem, a co za tym idzie brak było podstaw prawnych do nakazania inwestorce doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że kamienica zlokalizowana przy ul. [...] w C. usytuowana jest na terenie układu urbanistycznego miasta C., wpisanego do rejestru zabytków województwa lubelskiego, pod nr [...] oraz ujęta jest w ewidencji gminnej zabytków prowadzonej przez Prezydenta Miasta C.. Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania miasta C., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] grudnia 2001 r. ([...]), budynek ten znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] zabudowa mieszkaniowa, usługi nieuciążliwe, który znajduje się – w myśl § 5 ust. 1 pkt 22 lit. a tiret trzecie planu miejscowego – w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej, w której obowiązuje § 4 ust. 2 planu. Oznacza to, że działalność inwestycyjno-budowlana jest istotnie ograniczona na tym obszarze z uwagi na konieczność zachowania walorów architektonicznych zabytkowego układu urbanistycznego. Na obszarze tym obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich we wszystkich działaniach planistycznych, projektowych i realizacyjnych (§ 4 ust. 2 pkt 1). Zasady kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia wszelkich inwestycji winny być podporządkowane wnioskom i decyzjom konserwatorskim. Dotyczy to również zmiany sposobu zagospodarowania terenu, zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz podziałów geodezyjnych (§ 4 ust. 2 pkt 2). Ponadto, co niezwykle istotne, zgodnie z § 4 ust 2 pkt 3 planu, wszelka działalność inwestycyjna prowadzona w obszarze objętym ochroną konserwatorską wymaga uzyskania zezwolenia L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L.. Niewątpliwie więc, wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 6 i 7 u.p.b., w tym również prac remontowych, polegających na wymianie stolarki okiennej, wymaga uprzedniego uzyskania "zezwolenia" organu ochrony konserwatorskiej. Poza sporem jest zarazem, że dla wykonania takich robót nie jest wystarczające uzyskanie uzgodnienia wskazanego organu, gdyż – jak wynika z § 4 ust. 4 pkt 2 planu – taką łagodniejszą formę ochrony przewidziano dla obiektów budowlanych znajdujących się w granicach "strefy pośredniej ochrony konserwatorskiej", objętych mniej restrykcyjną reglamentację. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego obu instancji orzekających w sprawie było wnikliwe rozważenie tej kwestii, czego organ odwoławczy – jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – nie uczynił. Sąd nie podziela wyrażonego przez organ odwoławczy stanowiska, jakoby "z uwagi na niewydanie przez L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz niejednoznacznej opinii wyrażonej w pismach organu konserwatorskiego, a także braku w tych pismach konkretnych wskazań, co do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to również brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi przez organ nadzoru budowlanego" doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji, treść pism organu ochrony konserwatorskiej kierowanych w niniejszej sprawie do organów nadzoru budowlanego jest jednoznaczna i wskazuje, że "z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej zabudowy w układzie urbanistycznym wpisanym do rejestru zabytków, nie jest możliwe zaakceptowanie zmian i przekształceń elewacji kamienicy przy ul. [...]. W przyszłości konieczne jest uporządkowanie jej wyglądu poprzez zastosowanie jednolitej pod względem kształtu i koloru stolarki okiennej, szczególnie w partii piętra elewacji frontowej tj. poprzez zastosowanie okien dwuskrzydłowych z naświetlem górnym - analogicznych do zachowanych na piętrze w lewej części kamienicy" (zob. pismo L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] – k. 66 akt adm. I inst.). Zauważyć należy również, że powyższe stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest tym bardziej niezrozumiałe, że różni się ono diametralnie od stanowiska tego organu wyrażonego w wydanej w rozstrzyganej sprawie decyzji kasacyjnej z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...]. Organ odwoławczy, mając na uwadze przywołane wyżej zapisy planu miejscowego oraz zabytkowy charakter opisanego budynku, stwierdził bowiem wówczas jednoznacznie: "Tak więc roboty budowlane polegające na wymianie starki okiennej w kamienicy zlokalizowanej przy ul. [...] w C. zostały wykonane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyli niezgodnie z przepisami. W takiej sytuacji organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami" (s. 3 uzasadnienia ww. decyzji, k. 52 akt adm. I inst.). Organ odwoławczy nie podał żadnych przekonywujących racji, dla jakich uzasadniona byłaby obecnie tak odmienna ocena zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym pism organu ochrony konserwatorskiej. Wskazać też trzeba, że wobec bezspornej w sprawie okoliczności nieuzyskania przez inwestorkę decyzji, o której mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z., a także wobec jednoznacznie negatywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków co do legalności opisanych wyżej robót budowlanych, całkowicie bezzasadne było przyjęcie przez organ odwoławczy, że brak było podstaw prawnych do nakazania inwestorce doprowadzenia wspomnianych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Decyzją tą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na inwestorkę "obowiązek wykonania w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w C. następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. zamontowanie stolarki okiennej (5 szt. okien w elewacji frontowej od ulicy [...] na pierwszym piętrze oraz 2 szt. w poziomie parteru) identycznej z wymiarami i podziałem historycznym, tzn. takim jak jest zachowany w lokalu mieszkalnym zlokalizowanym w lewej części kamienicy". Niewątpliwie tak skonstruowana sentencja decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie spełnia wymogu precyzyjnego określenia nałożonego na stronę obowiązku. Rozstrzygnięcie to powinno bowiem określać dokładnie, zgodnie z wymogami sztuki budowlanej, jakie prace ma wykonać adresat decyzji, a nie odwoływać się bardzo ogólnie, poprzez analogię, do robót budowlanych wykonanych w pozostałej części omawianego budynku. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Organy odniosą się przy tym wnikliwie do treści znajdującego się w aktach sprawy pisma L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], wraz z dołączoną do niego fotografią (k. 55-56 akt adm. I inst.), z których wynika, że w lokalu mieszkalnym nr [...], znajdującym się w opisanym wyżej budynku mieszkalnym wielorodzinnym, wykonano uprzednio prace polegające na "zamurowaniu górnej części otworu" okiennego. Niewątpliwie bowiem tego rodzaju prace nie mieszczą się w pojęciu remontu obiektu budowlanego, a z uwagi na obowiązki organów nadzoru budowlanego, ciążące na nich z mocy art. 83 i 84 u.p.b., ocena legalności tych robót powinna być dokonana w rozstrzyganej sprawie, niezależnie od tego przez kogo zostały one wykonane. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji.