II SA/Lu 493/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 października 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] z dnia [...]marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego I. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta [...] w [...] z dnia [...]lutego 2017 r., nr [...]; II. zasądza od Komendanta [...] w [...] na rzecz A. S. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2017 r. (Nr [...]) Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. S., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. L. z dnia [...] lutego 2017 r. (Nr [...]) w przedmiocie utraty prawa do uposażenia w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.), jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. W tym konkretnym przypadku skarżący utracił prawo do uposażenia za okres od dnia 20 lipca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. Rozpatrując odwołanie organ II instancji podniósł, że z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 13 lutego 2017 r. przez podinsp. A. P. - eksperta Jednoosobowego Stanowiska ds. Kontroli KPP w T. L. wynika, że asp. A. S. w okresie od dnia 20 lipca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, co potwierdza wystawione przez lekarza chorób wewnętrznych I. B.-M. zaświadczenie lekarskie Nr [...] Przedmiotowe zaświadczenie zawierało informację (symbol 2 we wskazaniach lekarskich), że chory mógł chodzić. W toku czynności wyjaśniających ustalono, iż w dniu 20 lipca 2016 r. w lokalu "A. " w K. Ł. odbyła się impreza z okazji Święta Policji, w której uczestniczył A. S., mimo iż w tym czasie przebywał na zwolnieniu lekarskim. W związku z zawartym w odwołaniu zarzutem dotyczącym przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez policjanta po upływie pół roku po zakończeniu okresu zwolnienia lekarskiego, organ odwoławczy wyjaśnił, iż informację o udziale ww. funkcjonariusza w imprezie z okazji Święta Policji w dniu 20 lipca 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w T. L. otrzymał w dniu 25 lipca 2016 r. W tym samym dniu na podstawie art. 134 i ust. 4 ustawy o Policji polecił przeprowadzić czynności wyjaśniające w celu ustalenia, czy nie doszło do naruszenia dyscypliny służbowej oraz nieprzestrzegania etyki zawodowej policjanta przez funkcjonariusza, polegającego na udziale w dniu 20 lipca 2016 r. w imprezie z okazji Święta Policji, pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim. W wyniku poczynionych ustaleń w dniu 6 września 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w T. L. wydał postanowienie nr [...]/2016 o wszczęciu postępowania dyscyplinarnego wobec ww. funkcjonariusza, obwiniając go o to, że przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 20 lipca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. i będąc z tego tytułu zwolnionym z zajęć służbowych uczestniczył w dniu 20 lipca 2016 r. w imprezie z okazji Święta Policji, czym postąpił niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego, tj. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2014 r., Nr 1, poz. 3). Organ odwoławczy argumentował dalej, że po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego orzeczeniem nr [...]/16 z dnia [...] grudnia 2016 r., Komendant Powiatowy Policji w T. L. stwierdził winę obwinionego i wymierzył mu karę dyscyplinarną nagany. Przedmiotowe orzeczenie, z uwagi na wniesione do Komendanta Policji odwołanie, zostało na podstawie orzeczenia nr [...] Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymane w mocy. Organ I instancji uznał, iż dopiero prawomocne orzeczenie w postępowaniu dyscyplinarnym dało pełną podstawę do przeprowadzenia kontroli wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez asp. A. S.. Podkreślić należy, iż art. 121e ustawy o Policji nie precyzuje, kiedy kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego winna nastąpić, dlatego zdaniem organu odwoławczego, nic nie stało na przeszkodzie, aby wykonać ją po przeprowadzonym postępowaniu dyscyplinarnym. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że podczas zwolnienia lekarskiego policjant zwolniony jest z obowiązku świadczenia służby oraz wykonywania innych związanych z nią czynności. Adnotacja na zaświadczeniu lekarskim o treści "chory może chodzić" oznacza, iż choroba nie wymaga leżenia w łóżku. Taki zapis upoważnia go jedynie do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg, czy kontrolę lekarską. Okres spowodowanej chorobą niezdolności do służby ma służyć leczeniu. W wielu przypadkach dopuszczalne jest wychodzenie z domu, czy wykonywanie drobnych prac domowych, jeżeli nie koliduje to z procesem rekonwalescencji pacjenta. Jednak podejmowanie się innych zajęć, niezwiązanych z leczeniem należy traktować jako korzystanie ze zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem - do innych celów, niż leczenie i powrót do zdrowia. Oznacza to również brak lojalności wobec pracodawcy i współpracowników, obciążonych w tym czasie dodatkowymi obowiązkami służbowymi. Za niezgodne z celem zwolnienia uznaje się takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości co do rzeczywistego stanu jej zdrowia. Z uwagi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji ocenił, iż organ I instancji słusznie przyjął, że udział asp. A. S. w imprezie z okazji Święta Policji nie korespondował z celem udzielonego mu zwolnienia lekarskiego. Tym samym, przedkładając zwolnienie lekarskie przełożonemu skarżący wprowadził go w błąd, bowiem usprawiedliwiał w ten sposób swoją nieobecność i czas ten wykorzystywał niezgodnie z przeznaczeniem zwolnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego zarzucając, że wydano go z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w T. L. z dnia [...] lutego 2017 r., mimo iż rozkaz ten wydany został z rażącym naruszeniem przepisów : a) art. 121e ust. 3 ustawy o Policji polegającym na stwierdzeniu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego w okresie 20-31 lipca 2016 r. po upływie znacznego okresu (pół roku) po zakończeniu okresu zwolnienia; b) art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie, iż kontrola dotyczyć winna tego, czy funkcjonariusz w okresie orzeczonej niezdolności do pracy wykorzystuje zwolnienie w sposób niezgodny z jego celem, w szczególności nie wykonuje pracy zarobkowej i pominięcie, że dopuszczalne jest wykonywanie podczas zwolnienia przez stronę incydentalnej, usprawiedliwionej aktywności zawodowej, szczególnie jeśli ma ona charakter społeczny, a w niniejszej sprawie aktywność ta polegała jedynie na uczestnictwie w zawodowym święcie; c) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego i nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a to tego, czy uczestnictwo w imprezie z okazji Święta Policji w jakikolwiek sposób kolidowało lub choćby utrudniało funkcjonariuszowi pełny powrót do zdrowia, przy uwzględnieniu schorzenia będącego podstawą jego zwolnienia od służbowych obowiązków; d) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego rozważenia materiału dowodowego i nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a to tego, jakie schorzenie zostało zdiagnozowane u skarżącego, jakie były zalecenia lekarskie oraz czy uczestnictwo w imprezie z okazji Święta Policji w jakikolwiek sposób kolidowało lub choćby utrudniało funkcjonariuszowi pełny powrót do zdrowia, przy uwzględnieniu stanu zdrowia będącego podstawą zwolnienia od służbowych obowiązków. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w L. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia [...] marca 2017 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. L. z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie utraty przez skarżącego prawa do uposażenia z powodu nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez skarżącego. Charakter sporu sprowadza się do oceny tego, czy orzekające organy miały podstawy do stwierdzenia utraty przez skarżącego prawa do uposażenia w okresie od 20 lipca 2016 r. do 31 lipca 2016 r. Stosownie do art. 121e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.) prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. W myśl art. 121e ust. 2 ustawy, kontrolę przeprowadzają: 1) komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych – w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego; 2) przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (art. 121e ust. 3). Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 10 ustawy). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia przez niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12 ustawy). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121e ust. 13 ustawy). Z przepisu § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013 r. poz. 644), wynika, że sprawy osobowe funkcjonariuszy Policji obejmują sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 cyt. rozporządzenia). Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 19 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w sprawach uposażeń funkcjonariuszy Policji mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. I OSK 3256/15, wyrok NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. I OSK 2495/14). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Komendant Powiatowy Policji w T. L. zlecił przeprowadzenie kontroli prawidłowości wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego. Czynności wyjaśniające zakończono w dniu 13 lutego 2017 r. protokołem. Wynikało z niego, że w dniu 6 września 2016 r. organ I instancji postanowieniem nr [...]/16 wszczął postępowanie dyscyplinarne [...] przeciwko asp. A. S. – asystentowi Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w T. L. i przedstawił temu funkcjonariuszowi zarzut, że przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 20 lipca 2016 r. do dnia 31 lipca 2016 r. i będąc z tego tytułu zwolnionym z zajęć służbowych uczestniczył w dniu 20 lipca 2016 r. w imprezie z okazji Święta Policji w lokalu "[...]" w K. Ł. czym postąpił niezgodnie z celem zwolnienia lekarskiego tj. popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na naruszeniu dyscypliny służbowej określonej w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 "Zasad etyki zawodowej policjanta" stanowiących załącznik do Zarządzenia Nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2014 r., Nr 1, poz. 3). Postępowanie dyscyplinarne zakończono ostatecznie orzeczeniem Komendanta Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. o utrzymaniu w mocy orzeczenia wydanego w dniu [...] grudnia 2016 r. przez Komendanta Powiatowego Policji w T. L. wydał orzeczenie Nr [...] stwierdzającego winę asp. A. S.. Z protokołu kontroli zwolnienia lekarskiego z dnia 13 lutego 2017 r. wynikało ponadto, że lekarz na zaświadczeniu lekarskim umieścił adnotacje, że chory może chodzić. Oznaczało to, że choroba nie wymaga leżenia przez funkcjonariusza w łóżku. Taka adnotacja lekarza upoważniała chorego do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego np. poruszania się po mieszkaniu, udania się na zabieg lekarski lub kontrolę lekarską, czy po codzienne zakupy żywotności. Za niezgodne z celem zwolnienia uznać należało takie postępowanie, które w powszechnym odczuciu jest nieodpowiednie dla osoby chorej i może nasuwać wątpliwości, co do jej rzeczywistego stanu zdrowia. W tym przypadku takim postępowaniem jest niewątpliwie udział w imprezie z okazji Święta Policji. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do wydania rozkazu personalnego w przedmiocie utraty przez skarżącego prawa do uposażenia (w wysokości [...] zł brutto) za okres zwolnienia lekarskiego (od 20 lipca do 31 lipca 2016 r.). W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie to wydano z naruszeniem przepisów prawa. Skoro prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności funkcjonariusza Policji do służby z powodu choroby oraz prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego może podlegać kontroli (art. 121e ust.1 ustawy), to dokonując takiej kontroli i stosując kryterium prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego (art. 121e ust. 7 ustawy), rzeczą organu było wyjaśnić w trakcie przeprowadzonego postępowania i wskazać, po pierwsze, z jakiego rodzaju chorobą (czy niesprawnością) funkcjonariusza Policji mamy do czynienia w tym konkretnym przypadku, a po drugie, czy z uwagi na stwierdzoną przez lekarza chorobę, zachowanie policjanta utrudniało mu powrót do zdrowia i pełni sił. Tego rodzaju ustaleń zabrakło w sprawie. W związku z tym niewystarczające jest stwierdzenie organu, że obecność skarżącego na obchodach Święta Policji, nie mogła być uznana za czas przeznaczony przez funkcjonariusza na odzyskanie pełnej sprawności i szybkiego powrotu do zdrowia. Organ powinien był w szczególności ocenić, czy udział funkcjonariusza w powyższym spotkaniu zorganizowanym w lokalu "[...]" w K. Ł. wymagał zwiększonego wysiłku kosztem zdrowia skarżącego, mieszkającego w miejscowości R. Z akt sprawy wynika, że uczestnictwo skarżącego w służbowych uroczystościach wiązało się wyłącznie ze spożyciem posiłku i rozmowami z kolegami z pracy. W tych okolicznościach zasadny jest zarzut skargi nawiązujący do poglądu (wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. II SA/Wa 1395/15), że niewystarczające jest powołanie się organu na podstawowy cel zwolnienia lekarskiego, jakim jest uzyskanie przez funkcjonariusza Policji pełnej sprawności (zdolności do służby) i każdy przypadek nieprawidłowego wykorzystywania zwolnienia lekarskiego należy badać w sposób indywidualny. W niniejszej sprawie nieprawidłowo zastosowano przepis art. 121e ust. 3 ustawy o Policji, wprowadzający sankcję w postaci utraty prawa do uposażenia, bez uprzedniego dostatecznego wyjaśnienia stanu sprawy. Jeśli już organ dokonuje takiej kontroli, to w świetle art. 121e ust. 7 ustawy o Policji, nie może swoich ustaleń ograniczać tylko faktu, że przeciwko funkcjonariuszowi toczyło się postępowanie dyscyplinarne i okoliczności, że stwierdzono winę funkcjonariusza przesądza samoczynnie o niewłaściwym wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. W świetle powyższych rozważań obowiązek zbadania prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie został więc należycie wykonany. Rzeczą organu będzie w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy uwzględnić powyższe uwagi i zalecenia. Skontrolowane rozstrzygnięcie jest wadliwym z także z innego powodu. Kontrolę zwolnienia lekarskiego przeprowadzono w dniu 13 lutego 2017 r. Rozkaz personalny w przedmiocie utraty prawa do uposażenia wydano już w dniu [...] lutego 2017 r. Skarżącemu nie zagwarantowano prawa do obrony i nie uprzedzono o możliwości zgłaszania uwag lub zastrzeżeń. Skarżącemu przysługiwało prawo złożenia wyjaśnień dotyczących raportu (protokołu) dokumentującego sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Skarżącemu nie zapewniono prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązkiem organu było – zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. – umożliwić skarżącemu wypowiedzenie się w przedmiocie zebranych dowodów w sprawie. Naruszenie powyższych zasad procesowych świadczy o wadliwości skontrolowanego rozkazu personalnego. W podsumowaniu należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają prawo (art. 121e ust. 3 i 7 ustawy o Policji). Przedwczesnym jest orzeczenie o utracie prawa do uposażenia w sytuacji, kiedy stan faktyczny sprawy (wbrew zasadom określonym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) nie został dokładnie wyjaśniony. Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] marca 2017 r. Na mocy art. 135 p.p.s.a. podlegał uchyleniu również rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w T. L. z dnia [...] lutego 2016 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.