II OSK 296/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Marek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1070/16 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie użytkowania instalacji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 10 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej jako "Spółka"), uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie użytkowania instalacji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że w dniach 2 i 16 września 2015 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził na terenie zakładu Spółki kontrolę, podczas której organ ustalił, że prowadzący instalację nie posiada pozwolenia zintegrowanego dla instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego o zdolności produkcyjnej ponad 10 ton na dobę, eksploatowaną na terenie zakładu - pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz.U. poz. 1169 – dalej jako "rozporządzenie"). Decyzją z [...] października 2015 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wstrzymał z dniem 31 grudnia 2015 r. działalność Spółki w zakresie użytkowania instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego o zdolności produkcyjnej ponad 10 ton na dobę eksploatowanej w filii [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w zakresie terminu wstrzymania użytkowania instalacji, nowy termin określając na 29 kwietnia 2016 r. W pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie przedstawił argumentacji opartej na wiadomościach specjalnych na poparcie swojego stanowiska w sprawie. Sąd I instancji podkreślił, że spór w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy instalacja służąca do przetwórstwa może jednocześnie pełnić funkcję instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku, a uzyskane w wyniku procesu unieszkodliwiania lub odzysku produkty mogą być stosowane w przemyśle paszowym. Sąd I instancji przedstawił analizę przepisów obowiązujących w tej sprawie, jak również pojęcie produktów ubocznych. W ocenie Sądu I instancji, brak "poszerzonych" rozważań organu, uniemożliwia ocenę, czy instalacja znajdująca się na terenie zakładu Spółki wymaga uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Trafny jest zatem zarzut skargi, że organ odwoławczy, podobnie jak i organ I instancji nie wyjaśnił sprawy w koniecznym zakresie, z naruszeniem art. 7 w związku z art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia w związku z art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.U.UE.L.2009.300.1 dalej jako "rozporządzenie nr 1069/2009"). W ocenie organu, Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie nie wyjaśniono, że eksploatowana przez Spółkę instalacja wymaga pozwolenia zintegrowanego. Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 15 k.p.a., przez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny okoliczności sprawy. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 76 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie, że dla wyjaśnienia istotnych w przedmiotowej sprawie okoliczności posłużono się dowodem w postaci stanowiska Departamentu Ochrony Środowiska Ministerstwa Środowiska. Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz w związku z protokołem kontroli nr WIOS-LUBL 324/2015 przez pominięcie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i oddalenie skargi oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało rozstrzygnięcie, czy zakład eksploatowany przez Spółkę należy kwalifikować zgodnie z pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia (instalacje w innych rodzajach działalności do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego o zdolności produkcyjnej ponad 10 ton na dobę) czy też zgodnie z pkt 6 ppkt 5 lit. a (instalacje w innych rodzajach działalności do obróbki i przetwórstwa, poza wyłącznym pakowaniem, produktów spożywczych lub paszy z przetworzonych lub nieprzetworzonych, surowców pochodzenia zwierzęcego innych niż wyłącznie mleko o zdolności produkcyjnej ponad 75 ton wyrobów gotowych na dobę). Zgodnie ze stanowiskiem organu, instalacja znajdująca się na terenie zakładu Spółki powinna zostać zakwalifikowana zgodnie z pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia, a zważywszy, że zdolność produkcyjna zakładu jest wyższa niż 10 ton na dobę, Spółka zobowiązana była uzyskać pozwolenie zintegrowane. Brak uzyskania tego rodzaju pozwolenia skutkował wstrzymaniem użytkowania instalacji na podstawie niepowołanego jako jeden z zarzutów kasacyjnych, a stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji organów obu instancji art. 365 § 1 ustawy z 28 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej jako "p.o.ś."). Spółka stoi natomiast na stanowisku, że jej działalność mieści się w zakresie określonym w pkt 6 ppkt 5 lit. a załącznika do rozporządzenia, z tym, że zakład nie osiąga zdolności produkcyjnej ponad 75 ton na dobę, stąd też brak było podstaw do występowania o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, a co za tym idzie organ nie miał możliwości wstrzymania użytkowania przedmiotowej instalacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, spór do jakiego doszło w tej sprawie między organem a Spółką jest sporem co kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów. Brak jest natomiast sporu co do stanu faktycznego sprawy. Zarówno wielkość zdolności produkcyjnej zakładu, jak również rodzaj prowadzonej przez Spółkę działalności nie są bowiem kwestionowane przez strony, a stan faktyczny w tym zakresie został w sposób precyzyjny odnotowany w protokole kontroli z 16 września 2015 r. znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że protokół ten nie mógł zostać skutecznie powołany jako jedna z podstaw kasacyjnych, ponieważ nie jest ani przepisem prawa materialnego ani też przepisem postępowania, których naruszenia mógł dopuścić się Sąd I instancji. Zgodnie z art. 201 ust. 1 p.o.ś. pozwolenia zintegrowanego wymaga prowadzenie instalacji, której funkcjonowanie, ze względu na rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, z wyłączeniem instalacji lub ich części stosowanych wyłącznie do badania, rozwoju lub testowania nowych produktów lub procesów technologicznych. Rodzaje instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości zostały wskazane w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 sierpnia 2014 r. Należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca posłużył się w tym akcie rangi podustawowej pojęciami zdefiniowanymi na gruncie innych aktów prawnych, a jednocześnie ustanowił katalog rodzajów różnych instalacji, a nie instalacji, które mogą zostać zakwalifikowane jednocześnie do kilku różnych punktów załącznika do rozporządzenia. Jak wynika z protokołu kontroli działalność Spółki w przedmiotowym zakładzie polega na produkcji z ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego (kategorii 3) mączki mięsnej drobiowej, hydrolizowanej mączki z piór i krwi oraz tłuszczu drobiowego, przeznaczonych do przetwórstwa w produkcji karmy dla zwierząt towarzyszących i futerkowych. Produkty uboczne zwierzęce zostały zdefiniowane w rozporządzeniu nr 1069/2009 jako całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie, co wynika wprost z art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 1069/2009. Zarzut kasacyjny w tym zakresie został błędnie sformułowany, ponieważ organ zarzucił naruszenie art. 3 rozporządzenia nr 1069/2009, nie wskazując właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który dzieli się na 27 punktów stanowiących definicje pojęć używanych w tym akcie prawnym. Z uwagi jednak na treść pozostałych zarzutów, uchybienie w tym zakresie nie stanowiło przeszkody do rozpoznania skargi kasacyjnej. W sprawie nie jest kwestionowane, że Spółka wykorzystuje do produkcji produkty uboczne zwierzęce, a więc produkty, o których stanowi art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 1069/2009. Jak już wyżej wskazano, organ traktuje instalację znajdującą się na terenie zakładu jak instalację do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Pojęcia odzysku i unieszkodliwiana zostały zdefiniowane w przepisach ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm. – dalej jako "ustawa o odpadach"), odpowiednio w art. 3 pkt 14 i art. 3 pkt 30 tej ustawy. Ustawa o odpadach określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania (art. 1). Przepisów ustawy nie stosuje się jednak do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem nr 1069/2009 (art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Spółkę w toku postępowania, zgodnie z którym z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego podlegają reżimowi prawnemu ustawy o odpadach, tylko w sytuacji, w której mogą zostać zakwalifikowane jako odpad, a więc wyłącznie, gdy są przewidziane do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni. W takiej sytuacji prawnej można mówić o ich odzysku lub unieszkodliwianiu, a w konsekwencji tylko wtedy można mówić o instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego. Natomiast działalność spółki nie polega na unieszkodliwianiu lub odzysku odpadów, ponieważ uzyskiwany przez Spółkę surowiec w ogóle nie mieści się w definicji odpadu. Nie jest to bowiem substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany (art. 3 pkt 6 ustawy o odpadach). Przeciwnie, Spółka prowadzi działalność w oparciu o surowiec, który przetwarza w określonym, gospodarczym celu zmierzającym do uzyskania określonego produktu końcowego, który również nie jest odpadem. Jak wynika z protokołu kontroli, działalność Spółki polega na obróbce i przetwórstwie paszy z przetworzonych surowców pochodzenia zwierzęcego. Na gruncie obowiązujących przepisów produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego podlegają gospodarowaniu jako odpady w ściśle określonych przypadkach, o których stanowi cytowany wyżej art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach. Z tego rodzaju przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie. Z tych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, chociaż były częściowo uzasadnione. Przede wszystkim trafnie organ podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, art. 77, art. 107 oraz art. 15 k.p.a. Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że stan faktyczny sprawy wymaga wyjaśnienia, a organ powinien przedstawić swoje stanowisko w oparciu o wiadomości specjalne (Sąd I instancji nie wskazał jednak, jakiego rodzaju wiadomości specjalne miałby uzyskać organ odwoławczy). Ponadto jak już wyżej wskazano stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a spór sprowadzał się do prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Jednak zarzut dotyczący niezastosowania pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ przedmiotowa instalacja nie mogła na podstawie tego przepisu zostać zakwalifikowana jako mogąca powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 76 k.p.a. w zakresie w jakim odwoływał się do wydanej na wniosek Spółki opinii Ministra Środowiska, która to opinia wskazała na konieczność kwalifikowania instalacji Spółki jako instalacji, o której stanowi pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia. Przede wszystkim opinia ta nie ma charakteru wiążącego i mogła podlegać ocenie tak jak każdy inny dowód w sprawie. Ponadto, z opinii tej nie wynika żadne szczegółowe stanowisko. Minister Środowiska wskazał jedynie, że instalacja powinna być zakwalifikowana zgodnie z pkt 6 ppkt 7 załącznika do rozporządzenia i brak jest podstaw do kwalifikowania jej na podstawie pkt 6 ppkt 5 lit. a załącznika. Szerszego uzasadnienia opinia ta nie posiada. Z powyższych względów skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, chociaż nie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., lecz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy. Organ dokonał bowiem błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości w zakresie zastosowania przepisów prawa materialnego przedstawił także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ale na ich podstawie sformułował błędny wniosek o naruszeniu przez organ przepisów prawa procesowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.