II SA/Kr 1160/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na odmowę zawieszenia postępowania w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji rolnej skargę oddala. W dnia 8 grudnia 2016 r., Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o powierzchni o pow. 0,1341 ha zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gmina W. W., niezgodnie z przepisami ustawy. Wskazano, że w ramach operatu pomiarowego P. 1206.2016.2852, na wniosek A. N., dokonano zmiany w ewidencji gruntów i budynków użytku rolnego Br-RII, Br-RIIIa na użytek B (tereny mieszkaniowe) o powierzchni 0,1341 ha. W toku postępowania ustalono, iż zmiana sposobu użytkowania gruntu stanowiącego użytki rolne klasy RII, RIIIa została dokonana bez wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie tego gruntu z produkcji rolnej. W ramach prowadzonego postępowania pismem z dnia 15 marca 2017r. zawiadomiono A. N. o przeprowadzeniu oględzin na ww. działkach, celem ustalenia faktycznego użytkowania gruntu i zagospodarowania terenu. W dniu 28 marca 2017 r. A. N. zwrócił się o zmianę terminu oględzin z uwagi na niemożliwość uczestnictwa w nich w związku z ustalonymi wcześniej zobowiązaniami biznesowymi oraz wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, a to z uwagi na fakt, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ (tj. do czasu prawomocnego zakończenia sprawy skorygowania błędnego wpisu w rejestrze gruntów oznaczenia użytku rolnego tych działek z B na BR). Starosta [...] postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. znak: [...] na podstawie art. 5, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) oraz art. 101, art. 123, art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu w dniu 8 grudnia 2016 r. w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,1341 ha zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gmina W. W., niezgodnie z przepisami ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest do zawieszenia toczącego się postępowania w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z treści ww. przepisu wynika, że zagadnienie wstępne to takie zagadnienie, które nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygniecie w tej kwestii. Sygnalizowane przez stronę rzekome błędy operatu pomiarowego - inwentaryzacji powykonawczej i próba podjęcia postępowania w sprawie zmiany użytków gruntowych w ewidencji gruntów (przywrócenie użytku Br-RII i Br-RIIIa z B w ocenie organu nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu ww. art. 97 §1 pkt.4 k.p.a. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Starosta [...] podkreślił również, że postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,1341 ha zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gmina W. W. zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 28 k.p.a., w związku z powyższym nie ma podstaw do jego zawieszenia na wniosek strony, o którym mowa w art. 98 ust. 1 k.p.a. Nadto zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji wydane na podstawie art. 28 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi rozstrzygnięcie organu administracji publicznej określając prawa i obowiązki strony postępowania. Tworzy uprawnienie do innego niż rolnicze użytkowanie gruntu rolnego obwarowane obowiązkiem finansowym określonym w art. 12 ustawy. Stroną postępowania jest podmiot który faktycznie dokonał takiego wyłączenia (tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów) określony jako sprawca wyłączenia. Przyczyna powstania obowiązku o charakterze finansowym wymaga wykazania niezbędnych do jego nałożenia przesłanek w samodzielnie prowadzonym postępowaniu, przy zastosowaniu metod i środków dopuszczonych w rozdziale 4 k.p.a. Tym samym w ocenie organu dane ewidencyjne, o których mowa w treści art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, mogą stanowić jeden z dowodów w sprawie. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył A. N., reprezentowany przez pełnomocnika. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia niniejszego postępowania, pomimo zaistnienia sytuacji w której rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd tj. dokonania sprostowania wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 7 lipca 2017 r. znak: [...] na postawie art. 101, art. 141, art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia A. N. na postanowienie Starosty [...] z dnia 5 maja 2017 r. Nr [...] 11 o odmowie zawieszenia postępowania wszczętego z urzędu dnia 8 grudnia 2016 r. w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,1341 ha zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na działkach nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gmina W. W.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, istnienia przedmiotu zaskarżenia, który nie spełnia jednak określonych wymogów oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Podniósł, że zgodnie z treścią art. 141 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast zgodnie z regulacją art. 101 § 3 k.p.a. stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK [...] wskazał, że przepisy nie przewidują zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Natomiast w postanowieniu z dnia 5 maja 2017 r. zamieszczono błędne pouczenie o możliwości jego zaskarżenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył A. N. – dalej skarżący. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie pouczenia zawartego w postanowieniu Starosty [...] z dnia 5 maja 2017 r., że stronie służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie i wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie występują okoliczności obligujące organ do uwzględnienia pouczenia; - naruszenie art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej [...] poprzez naruszenie fundamentalnej konstytucyjnej zasady prawa obywatela do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy nie występują w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające ograniczenie wolności i praw konstytucyjnych. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do pionowego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął zarzuty podniesione w skardze, powołując się na orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przeprowadzona przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie – wbrew zarzutom skargi - nie narusza przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r., którym organ działając na podstawie art. 101, art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty [...] z dnia 5 maja 2017 r., odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, prowadzonego w sprawie niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,1341 ha zabudowanego budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb T., gm. W. W.. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. obowiązywał w brzmieniu: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wobec takiego brzmienia tego przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie cztery rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia (p. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., OPS [...], publ. ONSA 2000, Nr [...], poz. 137), tj. zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie postępowania i odmowa podjęcia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia przez organ I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona z tych postanowień nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną organu II instancji (por. wyrok NSA z dnia 7.04.2016 r. sygn. I OSK [...], CBOSA). Wprawdzie w niniejszej sprawie skarżący został pouczony przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te winny prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie skarżącego na postanowienie Starosty [...] z dnia 5 maja 2017 r. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2016 r., I OSK [...], CBOSA). Prawidłowo zatem organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.