III OSK 3739/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 152/17 odrzucające skargę A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie przedstawienia propozycji nowych warunków służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 25 lutego 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 152/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. w przedmiocie przedstawienia propozycji nowych warunków służby. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że skarżącej funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej nie przedstawiono na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej zwanej "p.w. KAS" pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. Zdaniem Sądu propozycja nowych warunków zatrudnienia lub pełnienia służby nie jest decyzją ani aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem przedmiot sprawy nie jest objęty kognicją sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną złożyła A. P., zaskarżając postanowienie w części dotyczącej odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i wnosząc o jego uchylenie w zakresie, w jakim możliwe było wniesienie skargi kasacyjnej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. Przepisów art. 160 ust. 4 i 5, art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016. Poz. 1948, dalej: p. w. u. KAS"') oraz przepisu art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016. Poz. 1947, dalej: ustawa KAS'"), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż "W stosunku do strony skarżącej nie znajduje zastosowanie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy KAS, albowiem na podstawie przepisów art. 160 ust. 4 i 5 p.w. KAS w związku z art. 165 ust. 3 p.w. KAS pracodawcą strony skarżącej z datą [...] marca 2017 r. stał się nie urząd celno - skarbowy, lecz izba administracji skarbowej: uznając przy tym, iż wszyscy funkcjonariusze celni izb celnych, na podstawie art. 160 ust. 4 i 5 p.w. KAS w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy KAS pełnią służbę w izbach administracji skarbowej, dokonując zatem wykładni, która czyni zbędnym część przepisu art. 165 ust. 3 p.w. KAS w części określającej kontynuację służby funkcjonariuszy celnych pełniących służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, którzy stali się z dniem wejścia w życie ustawy KAS, funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS, niewymienionymi w art. 170 ust. 1 p.w. KAS, co doprowadziło do wydania błędnego orzeczenia, a zatem dokonując prawidłowej wykładni należy przyjąć, iż istnieją funkcjonariusze, którzy z mocy ustawy stają się funkcjonariuszami Służby Celno - Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS innych niż wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy KAS, co do których Dyrektor izby administracji skarbowej ma obowiązek złożyć pisemną propozycję określającą nowe warunku pełnienia służby; 2. Przepisów art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w. KAS, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie znaczenia odmiennego niż wprost stanowią przepisy, zakładającego, iż "dopiero [...] w konsekwencji przyjęcia propozycji służby następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w. KAS", podczas gdy literalna treść przepisu wskazuje, iż już każda propozycja służby w Służbie Celno - Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, zatem dokonując prawidłowej wykładni należy przyjąć, iż niniejsza sprawa może być przedmiotem sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej w zakresie skargi na bezczynność organu zobowiązanego do wydania decyzji administracyjnej, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., bowiem przedstawienie warunków służby stanowi decyzję administracyjną, do wydania której organ był zobowiązany w okolicznościach niniejszej sprawy na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. podzielając stanowisko Sądu, wniósł o jej oddalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się niezasadna z uwagi na to, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Bezsporne w sprawie jest to, że skarżąca kasacyjnie funkcjonariuszka Służby Celno–Skarbowej pełniła, od [...] marca 2017 r., służbę w Izbie Administracji Skarbowej we W., realizując zadania w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym. Organ administracji nie przedstawił skarżącej kasacyjnie do [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby, w związku z czym [...] czerwca 2017 r. wystosowała ona wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia propozycji służby. W odpowiedzi na to wezwanie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. pismem z [...] czerwca 2017 r. znak [...] poinformował skarżącą kasacyjnie, że niezłożenie funkcjonariuszowi w terminie do [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Powołano się przy tym na art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Wobec nieotrzymania takiej propozycji skarżąca kasacyjnie zarzuciła organowi bezczynność. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Uznając, że złożenie skargi na bezczynność organu administracji publicznej możliwe jest jedynie w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, Sąd Wojewódzki słusznie wskazał, że złożenie funkcjonariuszowi celnemu propozycji służby - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie wszystkie jednak składniki decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a., mają jednakowe znaczenie dla bytu prawnego decyzji. Jako minimum elementów traktuje się cztery składniki: określenie autora, określenie adresata, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169 oraz J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 427 i następne). Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby tych kryteriów nie spełnia, co za tym idzie bezczynność w sprawie przedstawienia ww. propozycji nie może zostać zaskarżona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Jak bowiem wskazano wyżej, niezbędnym elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. Pismo zawierające propozycję nowych warunków pełnienia służby takiego elementu nie zawiera. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 p.w. KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18 - pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Wyżej zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). NSA w konsekwencji uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw. W rezultacie sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi którejkolwiek z propozycji wskazanej w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Nieprzedstawienie owej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w p.w. KAS, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS. W sytuacji bowiem, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia tejże propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W rezultacie zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 165 ust. 7 i art. 169 ust. 4 p.w. KAS oraz art. 160 ust. 4 i 5, art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 p.w. KAS oraz art. 36 ust. 1 ustawy KAS nie są usprawiedliwione. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prawidłowo odrzucił skargę na bezczynność organu w przedmiocie przedstawienia propozycji nowych warunków służby z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Jest to stanowisko już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec powyższego skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.