I GSK 2560/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Henryk Wach po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1952/17 oddalającego sprzeciw S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji do budżetu miasta i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1952/17 oddalił sprzeciw S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent W. decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] orzekł o obowiązku zwrotu kwoty pobranej dotacji przez S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) , uchyliło decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie kluczowym była analiza umowy z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], która określała cele wykorzystania dotacji. Zgodnie z § 1 ust. 1 umowy S. miało zrealizować zadanie publiczne pt. [...]. Powyższe zadanie zostało określone szczegółowo w ofercie złożonej przez stronę w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zgodnie z pismem z [...] lutego 2017 r. przekazującym odwołanie i akta przedmiotowej sprawy, zawierające ww. umowę, ofertę oraz faktury, zostały one przekazane do organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W wyniku przeprowadzonej kwerendy ustalono, iż organ II instancji nie posiadał w/w akt. Organ wskazał, iż zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy przekazanych przy piśmie z dnia [...] listopada 2016 r., stanowiącym odpowiedź na skargę S. na postanowienie SKO w Warszawie z dnia [...] września 2016 r. znak: [...]. W odpowiedzi na powyższe WSA w Warszawie wypożyczył przedmiotowe akta. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż nadesłane akta stanowiły kserokopie. W związku z tym stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów, że kserokopie nie stanowią dowodu. Zdaniem organu nie było możliwe wydanie przez organ II instancji merytorycznego orzeczenia o zwrocie przyznanej dotacji. Podkreślono, iż organ I instancji, w chwili wydania zaskarżonej decyzji, orzekał w sprawie w oparciu o materiał dowodowy, który nie zawierał kluczowych dokumentów w sprawie, co stanowiło naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Organ II instancji podkreślił, że ponownie prowadząc postępowanie administracyjne organ I instancji winien zgromadzić materiał dowodowy na podstawie którego mógłby wydać decyzję merytoryczną. Jednocześnie prowadząc ponownie postępowanie winien mieć również na uwadze treść art. 67 ustawy w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w zakresie przedawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając sprzeciw S. wyjaśnił, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób W ocenie Sądu I instancji przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowił sprzeciw S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] uchylającej decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w której zobowiązano skarżące S. do zwrotu kwoty pobranej dotacji. Zdaniem Sądu I instancji przedmiotowa decyzja była prawidłowa. Organ zasadnie stwierdził, iż organ I instancji orzekając na podstawie kserokopii dokumentacji naruszył art. 8 i 77 k.p.a., ponieważ kserokopie nie stanowią dowodu. Prawidłowo wskazał, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekał w sprawie w oparciu o materiał dowodowy, który nie zawierał kluczowych dokumentów w sprawie Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W istocie decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zbyt ogólnikowe, wadliwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia, bez konkretnego odniesienia się do zarzutów skarżącego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe motywy postawionego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oddalona z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: (1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, lecz uzasadnione jest odniesienie się jedynie do zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że w rozpoznanej sprawie kontroli instancyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalono sprzeciw S. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. nr [...], którą na podstawie m.in. art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Oznacza to, że od tego jednego rodzaju decyzji organu drugiej instancji, jakim jest decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, zamiast skargi stronie przysługuje sprzeciw od tej decyzji. Sprzeciw jest środkiem prawnym inicjującym postępowanie sądowoadministracyjne. Podkreślić należy, że sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, aczkolwiek uruchamia postępowanie sądowe, to jest to postępowanie szczególnego rodzaju. Jego zakres przedmiotowy ograniczony został do jednej kategorii ostatecznych decyzji organu odwoławczego, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Uzasadniając ten zarzut skarżący kasacyjnie podnieśli, że Sąd I instancji wadliwie wyjaśnił stan faktyczny sprawy oraz podstawy rozstrzygnięcia, bez konkretnego odniesienia się do zarzutów skarżącego. Ponadto "dokumenty dotyczące spornej dotacji były załączane do wielu postępowań, które prowadzone są przez sądy administracyjne oraz powszechne, organy administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno dysponować oryginalną dokumentacją. W sprawie nie wyjaśniono, czy kopie, na podstawie których została wydana skarżona decyzja, zostały poświadczone za zgodność z oryginałem." W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Mając na uwadze treść wskazanego przepisu podnieść należy, że z punktu widzenia określonych w nim wymogów, którym czynić powinno zadość uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie wymogom tym, Sąd I instancji uchybił. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie uniemożliwia jego kontroli instancyjnej i nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w zakresie, który wyznaczony został przepisami p.p.s.a. i granicami wniesionego środka zaskarżenia. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera wymogu odniesienia się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów. Trafnie wskazali skarżący, że Sąd ma obowiązek odniesienia się do wszystkich istotnych zarzutów strony, to jest takich zarzutów, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący pominęli jednak okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie WSA nie rozpoznawał skargi na decyzję, ale wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a. sprzeciw od decyzji i zobowiązany był go rozpoznać w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., co zostało wyżej omówione. Dlatego podniesione w sprzeciwie do WSA zarzuty nie mogły zostać uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a brak odniesienia się do nich nie stanowił naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Zebrany bowiem przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie zawierał kluczowych dokumentów w sprawie, a akta stanowiły kserokopię, na podstawie których organ odwoławczy nie mógł wydać decyzji merytorycznej. Organ ten wyjaśnił, dlaczego wskazane uchybienia mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz wskazał, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie orzekając w sprawie. Wywiązał się tym samym z obowiązku jaki nakłada na niego art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz podzielenia stanowiska organu odwoławczego w zakresie oceny materiału dowodowego Sąd ten zasadnie oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Spełniając wymogi przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. wskazał bowiem z naruszeniem jakich przepisów postępowania decyzja organu I instancji została wydana, z powodu których tak uznał i dlaczego miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, argumenty podniesione przez skarżącą kasacyjnie były zatem niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.