II SA/Po 793/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie stypendium dla najlepszych studentów; uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] ([...]) Rektor Uniwersytetu im. A. M. (zwany dalej "Rektorem"), po rozpoznaniu odwołania P. D., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2016 r., [...] ([...]) w przedmiocie odmowy przyznania odwołującej się stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim [...]. Wymienione rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r. P. D. zwróciła się przyznanie jej stypendium rektora dla najlepszych studentów na rok akademicki [...]. Wskazała następujące punktowane osiągniecia naukowe: jako "inne – organizacja wydarzeń o charakterze popularno-naukowym (N8-1)" przedstawiła współorganizację "Przeglądu Zespołów Teatralnych z udziałem osób niepełnosprawnych, niesamodzielnych, starszych oraz z zaburzeniami psychicznymi" inicjowanego przez Fabrykę S., współorganizację "Mityngu Pływackiego na [...] w P." organizowanego przez Stowarzyszenie [...] oraz organizację i uczestnictwo w grze terenowej w Szkole Podstawowej nr [...] w P. przy ul. [...]. Jako "organizację konferencji naukowej-krajowej (N6-2) przedstawiła organizację VI Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Studentów i Doktorantów pt. "Wychowanie w wolności czy wychowanie do wolności" organizowanej przez Studenckie K. Nauk Historii Kultury i Edukacji. Wreszcie zaznaczyła, że jej osiągnięciem kwalifikowanym jako "konferencja naukowa – czynny udział – konferencja krajowa (N5-5) było wygłoszenie referatu pt. "Wolność w realizowaniu potrzeb przez osoby z niepełnosprawnością" podczas VI Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Studentów i Doktorantów. Do wniosku P. D. dołączyła szereg zaświadczeń, które dotyczyły poszczególnych wydarzeń opisanych we wniosku (k. 1-7 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., [...] ([...]) Rektor odmówił przyznania P. D. wnioskowanego stypendium. Powołał się przy tym na art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 175 ust. 2, art. 181 ust. 1 oraz art. 207 r. ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (na datę decyzji tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1842, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 – dalej "P.sz.w."), § 3-4, § 8-10 regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu im. A. M. w P. stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr [...] Rektora [...] z dnia [...] września 2016 r. w sprawie Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów [...] (dalej zwanego "Regulaminem"), § 60 ust. 1-3 Statutu [...] stanowiącego załącznik do obwieszczenia nr [...] Senatu Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Statusu Uniwersytetu, § 1 Zarządzenia nr [...] Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie zakresu obowiązków prorektorów w kadencji 2016-20120 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał, że zgodnie z art. 181 ust. 1 P.sz.w. oraz § 4 ust. 3-5 Regulaminu stypendium może otrzymać student studiów stacjonarnych lub niestacjonarnych, który w trakcie poprzedniego roku studiów w granicach właściwego roku akademickiego uzyskał wysoką średnią ocen nie niższą niż 4,00 oraz wykazuje aktywność naukową, sportową lub artystyczną i posiada z tych tytułów osiągnięcia wymienione w Załączniku nr [...] do Regulaminu. Organ wyjaśnił dalej, że P. D. za swoje osiągnięcia uzyskała wynik 166 punktów co nie pozwala zaliczyć jej do otrzymania stypendium. Wymagane minimum punktów wynosi bowiem 180. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P. D. wskazała, że przyznano jej zbyt małą liczbę punktów za osiągnięcia naukowe, co jest niezgodne z Załącznikiem nr [...] do Regulaminu. Wyjaśniła dalej, że zgodnie z § 9 ust. 3 Regulaminu punkty przyznaje się za osiągnięcia "wg wzoru wskazanego w załączniku nr [...] do Regulaminu". W myśl § 9 ust. 10 pkt c Regulaminu do zadań Wydziałowych Komisji Ekonomicznych należy "weryfikacja osiągnięć studenta wskazanych we wniosku i przypisanie im wartości punktowych zgodnie z załącznikiem nr [...] do Regulaminu". Zasady przyznawania punktów za osiągnięcia naukowe określa część III Załącznika nr [...], której ust. 1 stanowi, że punkty przyznawane są według tabeli. P. D. podkreśliła, że według systemu USOS dla każdego z wymienionych przez nią osiągnięć Rektor przyznał jej 1 bądź w ogóle nie przyznał punktów. 10 punktami objęto jedynie wygłoszenie referatu na Konferencji. Zdaniem skarżącej zgodnie z Załącznikiem nr [...] do Regulaminu organizacja VI Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Studentów i Doktorantów pt. "Wychowanie w wolności czy wychowanie do wolności" powinna być oceniona na 10 punktów, natomiast organizacja wydarzeń o charakterze popularno-naukowym wymienionych w jej wniosku w punktach 1, 2 i 5 powinna uzyskać 5 punktów za każde. Podsumowując P. D. stwierdziła, że powinna uzyskać wyższą liczbę punktów aniżeli wskazane w decyzji [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] ([...]) Rektor utrzymał dotychczasową decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że dokonano prawidłowej oceny osiągnięć skarżącej, a uzyskany przez nią wynik 164 punkty nie pozwala zaliczyć jej do grona osób spełniających warunek określony w art. 174 ust. 4 P.sz.w. i § 4 ust. 3 i 4 Regulaminu do otrzymania stypendium. W skardze P. D. zarzuciła naruszenie dwóch grup powiązanych przepisów: art. 7, 8 ust. 1 i 2, art. 9, 11, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w z w. z art. 207 ust. 1 i 4 P.sz.w. i § 3 ust. 4 Regulaminu oraz art. 173 ust. 1 pkt 3, art. 174 ust. 1, 2 i 4, art. 175 ust. 2-4, art. 181 ust. 1, 3, i 4 P.sz.w. i § 3, § 4 pkt a, § 9 ust. 3 i ust. 10 pkt c Regulaminu. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Rektora. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że z tytułu wskazanych we wniosku osiągnięć powinna otrzymać 193 punkty, co pozostawałoby w zgodzie z § 9 ust. 3 oraz § 9 ust. 10 pkt c Regulaminu. P. D. zaznaczyła też, że jej koleżanka A. O., która uczestniczyła w tym samych wydarzeniach naukowych otrzymała różną od niej liczbę punktów W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca argumentowała, że Rektor nie może odstąpić od przyznania punktów za osiągnięcia spełniające wymagania określone Regulaminie. Ona z kolei spełniła wszelkie formalne wymogi dotyczące poświadczenia przez nią poszczególnych osiągnięć: zostały one potwierdzone dokumentami wystawionymi w języku polskim lub angielskim (§ 12 ust. 2 Regulaminu), w formie pisemnej, przez właściwe organy lub instytucje (§ 12 ust. 3 Regulaminu), a także pochodziły od głównego organizatora (pozycja N8-1 w części III Załącznika nr [...] do Regulaminu). Skarżąca argumentowała także, że decyzja nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych, nie wiadomo jaką ilość punktów otrzymała za poszczególne wydarzenia, gdyż nie oceniono znaczenia poszczególnych dokumentów, które złożyła załączyła do wniosku. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i odniósł się do wszystkich dokumentów potwierdzających poszczególne punktowane osiągnięcia przedstawione przez P. D. do wniosku o przyznanie stypendium. W trakcie pierwszego rozpatrzenia wniosku Rektor za współorganizację "Przeglądu Zespołów Teatralnych z udziałem osób niepełnosprawnych, niesamodzielnych, starszych oraz z zaburzeniami psychicznymi" inicjowanym przez Fabrykę S. nie uznał za zasadne przyznać punktów z kategorii N8-1 (organizacja wydarzenia o charakterze popularno-naukowym), gdyż czynności skarżącej obejmowały w trakcie wydarzenia czynności organizacyjne i pozamerytoryczne. To samo dotyczyło współorganizacji "Mityngu Pływackiego na [...] w P.". Wydarzenia te potraktowano jako kategorię N8-1 punktowaną po 1 punkcie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Rektor stwierdził jednak, że za oba te wydarzenia punktów w ogóle nie można przyznać, gdyż nie spełniają one także wymogów kategorii [...] Odnosząc się do kwestii punktacji organizacji VI Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Studentów i Doktorantów pt. "Wychowanie w wolności czy wychowanie do wolności" Rektor wskazał, że skarżąca wykazała, iż podejmowała w tym zakresie jedynie czynności organizacyjne i pozamerytoryczne, co uzasadnia traktowanie tego wydarzenia jako punktowanego według kategorii N8-1 (1 punkt). Co do organizacji i uczestnictwa w grze terenowej w Szkole Podstawowej nr [...] w P. przy ul. [...] Rektor stwierdził, że wydarzenie to nie może być punktowane, gdyż jego charakteru popularno-naukowego nie można stwierdzić na podstawie przedłożonego zaświadczenia. Co do kwestii proceduralnych Rektor stwierdził, że fakt, iż zaskarżone decyzje są bardzo krótkie oraz zawierają braki w zakresie uzasadnienia nie ma żadnego znaczenia dla oceny ich poprawności, ponieważ odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. nie wymaga od uczelni wyższej stosowania tak dokładnych wymogów w uzasadnieniu decyzji jak przy rozstrzygnięciach wydawanych przez organy władzy państwowej. W piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. P. D. przedstawiła dodatkową, obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Istotą sporu pomiędzy P. D. a Rektorem jest kwestia punktacji osiągnięć przedstawionych przez nią we wniosku o przyznanie stypendium w świetle Regulaminu stypendium rektora dla najlepszych studentów Uniwersytetu um. A. M. w P., a w szczególności tabeli "Punktacja osiągnięć naukowych" zawartej w Załączniku nr [...], pkt III (Osiągnięcia naukowe) do tego Regulaminu. Argumentacja skarżącej, która kwestionuje wydane rozstrzygnięcia Rektora, adresowana jest pod kątem ich warstwy merytorycznej (nieprawidłowe przyznanie punktów za osiągnięcia), a także jej płaszczyzny formalnej (brak uzasadnienia decyzji). Przystępując do wyjaśnienia motywów wyroku Sąd w pierwszej kolejności akcentuje, że zgodnie z art. 207 ust. 1 P.sz.w. w indywidualnych sprawach studentów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. "Odpowiednie" stosowanie K.p.a. oznacza stosowanie z uwzględnieniem odmienności uwarunkowań i otoczenia prawnego, w jakim funkcjonuje regulacja odsyłająca (P.sz.w.). Zarazem jednak należy podkreślić, że "odpowiedniość" nie może oznaczać stosowania wybiórczego i arbitralnego. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z kolei art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wymóg ten wyraża się między innymi w wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. W ocenie Sądu zadania, funkcja i pozycja ustrojowa Rektora nie uzasadnia, a w każdym razie nie jest tak w niniejszej sprawie, aby ze względu na "odpowiednie" stosowanie K.p.a. powyżej przywołane art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. miały nie znaleźć zastosowania na mocy odesłania z art. 207 ust. 1 P.sz.w., względnie by ich stosowanie miało być ograniczone. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji w płaszczyźnie proceduralnej Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Rektora nie może się ostać. Ze względu na brak merytorycznego uzasadnienia uchyla się ona w istocie spod kontroli. W decyzji z dnia [...] maja 2017 r., [...] ([...]) Rektor wskazał jedynie, że z tytułu przedstawionych osiągnięć P. D. otrzymała 164 punkty. Z jej uzasadnienia nie wynika w ogóle za które osiągnięcia punkty przyznano, za które nie przyznano i z jakich powodów. Uzasadnienie decyzji nie zawiera zatem podstawowych elementów opisanych w art. 107 § 3 K.p.a. W tym miejscu Sąd podkreśla, że odpowiednie wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia administracyjnego służy nie tylko jego kontroli na dalszych etapach sprawy (administracyjnych, sądowoadministracyjnych), ale ma przede wszystkim walor informacyjny dla strony (adresata) (art. 8 K.p.a.) i budzi zaufanie dla organu (art. 9 K.p.a.). Dzięki poznaniu powodów decyzji strona może także skorzystać ze swoich praw do polemiki ze stanowiskiem organu przy pomocy przysługujących jej środków odwoławczych (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) i zaskarżenia. W niniejszej sprawie na skutek braku rzetelnego uzasadnienia obu wydanych przez Rektora decyzji w sprawie stypendium P. D. pozbawiona była podstawowej wiedzy dotyczącej przyczyn nie uznania przedstawionych przez nią dokumentów potwierdzających uczestnictwo w punktowanych (jej zdaniem) wydarzeniach. Już choćby z tego powodu ponowne zbadanie sprawy przez Rektora okazało się konieczne. Sąd zaznacza, że wbrew argumentacji pełnomocnika Rektora przedstawionej w odpowiedzi na skargę nie można deprecjonować znaczenia uzasadnienia decyzji, wywodzić, że jego lakoniczność nie miała wpływu na wynik sprawy, a także twierdzić, że wystarczającym jest, iż motywy decyzji zostaną przedstawione w odpowiedzi na skargę. Sąd oczywiście ma na względzie, że naruszenia materialnoprawne lub proceduralne mogą być powodem uwzględnienia skargi, jeżeli miały lub odpowiednio mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Jednakże zarazem należy pamiętać, iż nie oznacza to obowiązku akceptacji przez sąd zaniechań organów, gdy prowadzi to do przeniesienia ciężaru merytorycznego rozpoznania sprawy etap postępowania sądowoadministracyjnego. W niniejszej sprawie doszło właśnie do takiej sytuacji. Obszerne motywy odmowy przyznania P. D. stypendium i ocena materiału dowodowego zostały przedstawione dopiero w odpowiedzi na skargę. Choć pełnomocnik przedstawia je jako stanowisko Rektora, to należy mieć na względzie, że jest to stanowisko wyrażone po wydaniu decyzji. Odnosząc się co do meritum przedstawionej argumentacji w istocie Sąd kontrolowałby odpowiedź na skargę zamiast decyzji. Sąd podkreśla też, że w niniejszej sprawie odpowiedź pełnomocnika Rektora nie tyle uzupełnia czy wyjaśnia powody decyzji w niej wyrażone (byłoby to akceptowalne), co wyprowadza po raz pierwszy całkiem nowe wyjaśnienia dotyczące materiału dowodowego oraz jego oceny prawnej przy de facto braku jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego decyzji. Doszło zatem do przeniesienia ciężaru rozstrzygnięcia administracyjnego na etap postępowania sądowoadministracyjnego w zdecydowanie zbyt daleko idącym stopniu. Z wymienionych wyżej powodów formalnych wyrażających się w naruszeniu przez Rektora art. 7, 8, 9, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 P.sz.w. Sąd zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo z urzędu Sąd zaznacza, że niedopuszczalnym było przyjęcie przez Rektora po ponownym rozpoznaniu sprawy mniejszej liczby punktów za osiągnięcia akademickie P. D. (164 pkt), aniżeli liczba przyznana jej przy pierwszej decyzji (166 pkt) (abstrahując od tego, czy punkty te przyznano zasadnie – zob. niżej). Nie zaliczenie punktów za współorganizację "Przeglądu Zespołów Teatralnych z udziałem osób niepełnosprawnych, niesamodzielnych, starszych oraz z zaburzeniami psychicznymi" oraz "Mityngu Pływackiego na [...] w P." w drugiej decyzji, wydanej na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 K.p.a., stanowiło jawne naruszenie zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony (art. 139 K.p.a.). Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Sąd zaznacza, że z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło jej kontrolę, powinien powtrzymać się od zajęcia definitywnego stanowiska co do istoty sprawy administracyjnej. Formułując wskazówki co do dalszego postępowania Sąd zwraca natomiast uwagę organowi, że motywy, które przedstawiono w odpowiedzi na skargę nie są przekonujące w kontekście wymogów określonych w tabeli "Punktacja osiągnięć naukowych" zawartej w Załączniku nr [...], pkt III (Osiągnięcia naukowe) do Regulaminu. Z tabeli tej wynika jasno, że organizacja wydarzeń o charakterze popularno-naukowym N8-1 jest premiowana 5 puntami i nie ma w tabeli określenia wymogu, aby aktywność uczestnika musiała mieć charakter "merytoryczny" (jakkolwiekby to rozumieć). Pełnomocnik Rektora wskazuje, w odniesieniu do współorganizacji "Przeglądu Zespołów Teatralnych z udziałem osób niepełnosprawnych, niesamodzielnych, starszych oraz z zaburzeniami psychicznymi" oraz "Mityngu Pływackiego na [...] w P.", że P. D. realizowała "czynności o charakterze organizacyjnym i pozamerytorycznym". Nie wyjaśnia jednak (takie wyjaśnienia powinny znaleźć się w przyszłej decyzji) dlaczego tego rodzaju czynności nie mogą być traktowane jako "organizacja wydarzeń o charakterze popularno-naukowym" [...] Pełnomocnik Rektora podważa też znaczenie gry terenowej w Szkole Podstawowej nr [...] w P. uznając, że "na podstawie przedłożonego zaświadczenia nie można przyjąć, że ww. aktywność ma charakter popularno-naukowy". Jest to ocena dowodu przedłożonego przez skarżącą opierająca się na niedopuszczalnym założeniu, że kwestie w nim nie wyjaśnione przemawiają na niekorzyść P. D.. Jeżeli zatem organ negatywnie ocenia zaświadczenie wystawione przez Dyrektora Szkoły podstawowej nr [...], to powinien we własnym zakresie bądź przez wezwanie P. D. wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. Wreszcie końcowo Sąd zwraca uwagę organowi, że w odniesieniu do organizacji VI Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Studentów i Doktorantów pt. "Wychowanie w wolności czy wychowanie do wolności" nieprzekonujące i nieuargumentowane jest stwierdzenie pełnomocnika Rektora, że skarżąca realizowała w jej trakcie tylko "czynności o charakterze stricte organizacyjnym i pozamerytorycznym". Z zaświadczenia z dnia [...] maja 2016 r. (k. 5 akt administracyjnych) wynika bowiem, że P. D. między innymi "przygotowywała zaproszenie i program" konferencji oraz przygotowywała "materiały konferencyjne". Tymczasem przy kategorii punktacji N6-2 mowa jest o czynnościach merytorycznych, np. "opracowanie tematyki konferencji". Kwestia kwalifikacji udziału P. D. w VI Ogólnopolskiej Konferencji Naukowej Studentów i Doktorantów pt. "Wychowanie w wolności czy wychowanie do wolności" wymaga zatem dokładniejszego wyjaśnienia. Nie da się bowiem wykluczyć, że skarżąca brała jednak udział w czynnościach merytorycznych związanych z przygotowaniem konferencji. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę Rektor uzasadni należycie rozstrzygnięcie z uwzględnieniem wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Organ powinien także wziąć pod uwagę wskazania przedstawione w końcowej części motywów niniejszego wyroku i odpowiednio uzupełnić postępowanie wyjaśniające i ocenę materiału dowodowego.