I SA/Gl 788/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Madej (spr.), Sędziowie WSA Bożena Pindel, Bożena Suleja-Klimczyk, Protokolant st. sekr. sąd. Marta Mielczarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON uchyla zaskarżoną decyzję. 1. Z.H. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...], którą – na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczy (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) – utrzymana została w mocy decyzja, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. 2. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: 2.1. Organ pierwszej instancji, wydając wymienioną wyżej decyzję o odmowie dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON dla skarżącej wskazał w uzasadnieniu, że wnioskodawczyni spełniła wszystkie kryteria uprawniające do otrzymania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego, jednakże "z uwagi na znaczny niedobór środków PFRON w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania do turnusów rehabilitacyjnych w roku bieżącym" nie przyznaje jej dofinansowania. Nadmienił, że podczas rozpatrywania wniosków bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności oraz jej wpływ na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu. Z uwagi na niewystarczająca ilość środków finansowych postanowiono w pierwszej kolejności zabezpieczyć potrzeby osób uczących się i nie pracujących do lat 24 bez względu na posiadany stopień niepełnosprawności oraz pozostałych osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności lub równoważnym. Jako podstawę prawną swej decyzji powołał art. 10 pkt 2 w zw. z art. 10f ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2046, dalej: ustawa o rehabilitacji) oraz § 5 ust. 12 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz. U. nr 230, poz. 1694 ze zm., dalej: rozporządzenie). Treść przepisów rozporządzenia organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji. 2.2. Odwołując się od powyższej decyzji wnioskodawczyni wskazała, że ma na stałe orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym, a ostatni raz korzystała z dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego ze środków PFRON w 2003 r. Ponadto w poprzednim roku, wskutek odwołania się do SKO, otrzymała takie dofinansowanie, ale zbyt późno, aby mogła z niego skorzystać, więc zrezygnowała z tego świadczenia. 2.3. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania i utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sytuacji braku dostatecznych środków finansowych na uwzględnienie wszystkich wniosków organ ten musiał, w ramach uznania administracyjnego, dokonać wyodrębnienia tych wnioskodawców, którzy mogą w pierwszej kolejności otrzymać dofinansowanie. Wprowadził w tym zakresie jednolite kryteria, które – w ocenie organu odwoławczego nie naruszają reguł określonych w § 5 rozporządzenia. Dalej organ odwoławczy wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy posiadane środki nie wystarczają nawet na przyznanie określonej osobie dofinansowania raz na dwa lata, uprawnione jest dalsze miarkowanie tego świadczenia poprzez przyznanie dofinansowania osobom niepełnosprawnym w stopniu znacznym i umiarkowanym w młodym wieku (do 24 roku życia) przed osobami posiadającymi umiarkowany stopień niepełnosprawności, będącym w wieku podeszłym, czy osobom w wieku emerytalnym ze znacznym stopniem niepełnosprawności przed osobami w tym samym wieku ale niepełnosprawnych w stopniu umiarkowanym. Samo spełnianie przesłanek ustawowych nie rodzi bowiem bezwzględnego prawa podmiotowego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że "w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie dysponuje odpowiednimi środkami aby sfinansować (choćby w 80%) udział strony w turnusie rehabilitacyjnym, decyzja odmowna tego organu musi zostać uznana za poprawną". 3. W skardze na powyższą decyzję skarżąca powtórzyła argumenty przedstawione w odwołaniu, a ponadto wskazała, że w analogicznej sytuacji dotyczącej jej wniosku w 2016 r. Kolegium zajęło zupełnie inne stanowisko, zatem zmiana tego stanowiska w zaskarżonej decyzji jest dla niej całkowicie niezrozumiała. Podkreśliła, że od 14 lat nie korzystała z dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego. 4. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że zarówno ta decyzja jak i decyzja z 2016 r. oparte zostały na tych samych przepisach prawa, ale organ odwoławczy dokonał obecnie innej ich interpretacji, stąd odmienne rozstrzygnięcie. Organ podkreślił, że w jego ocenie wydana decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. 5. Na rozprawie skarżąca podtrzymała swą skargę i dodała, że od lat nie może otrzymać dofinansowania dla siebie i męża, a ponadto musiała walczyć o skierowanie ich niepełnosprawnego syna na warsztaty terapii zajęciowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa procesowego jak i materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. 6.1. Na wstępie rozważań należy przedstawić stan prawny, stanowiący podstawę wydania w tej sprawie decyzji przez organy obu instancji. Art. 10 ustawy o rehabilitacji stanowi, że do podstawowych form aktywności wspomagającej proces rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych zalicza się uczestnictwo tych osób w: 1) warsztatach terapii zajęciowej, 2) turnusach rehabilitacyjnych. Z kolei w art. 10f ust. 1 pkt 2 sprecyzowano, że osoby niepełnosprawne są kierowane do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym na wniosek lekarza, pod którego opieką znajduje się taka osoba, a w ust. 3 wskazano, że wnioski o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie są składane w powiatowych centrach pomocy rodzinie. Uregulowanie pozostałych kwestii ustawodawca powierzył w art. 10d ust. 8 ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, który - mając na względzie zapewnienie odpowiedniego poziomu rehabilitacji - miał określić, w drodze rozporządzenia, między innymi: "1) rodzaje turnusów organizowanych przy udziale środków Funduszu oraz warunki uczestnictwa w tych turnusach, 2) warunki, jakie powinny spełniać osoby niepełnosprawne ubiegające się o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie, tryb składania i rozpatrywania wniosków o dofinansowanie, wysokość oraz sposób przyznawania i przekazywania tego dofinansowania ze środków Funduszu". W rozporządzeniu, będącym realizacją powyższej delegacji ustawowej, przewidziano w § 5 ust. 11, że "przy rozpatrywaniu wniosków o dofinansowanie bierze się pod uwagę stopień i rodzaj niepełnosprawności wnioskodawcy oraz wpływ niepełnosprawności na możliwość realizacji przez wnioskodawcę kontaktów społecznych w codziennym funkcjonowaniu, a także uwzględnia się na korzyść wnioskodawcy fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim". W ust. 12 z kolei sformułowano zasady pierwszeństwa stwierdzając, że "pierwszeństwo w uzyskaniu dofinansowania mają osoby niepełnosprawne, które posiadają orzeczenia o zaliczeniu do znacznego i umiarkowanego stopnia niepełnosprawności albo równoważne, osoby niepełnosprawne w wieku do 16 lat albo w wieku do 24 lat uczące się i niepracujące bez względu na stopień niepełnosprawności". Wreszcie – w ust. 13 wskazano, że "uzyskanie dofinansowania w danym roku nie wyklucza uzyskania dofinansowania w roku następnym". W rozporządzeniu przewidziano ponadto sytuację, gdy brak jest środków na zaspokojenie wszystkich potrzeb w regulowanym zakresie. I tak § 6 ust. 3 stanowi, że "w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu w danym roku w stosunku do istniejących potrzeb w zakresie dofinansowania uczestnictwa osób niepełnosprawnych w turnusach rehabilitacyjnych oraz pobytu ich opiekunów, można obniżyć wysokość tego dofinansowania, nie więcej jednak niż o 20 % kwot, o których mowa w ust. 1, albo przyjąć zasadę przyznawania dofinansowania tej samej dorosłej osobie niepełnosprawnej raz na dwa lata". 6.2. Analizując zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji nie sposób dokonać oceny, czy zasady określone w przytoczonych wyżej ust. 11 i 12 § 5 zostały zachowane. Przytoczono wprawdzie pełną treść przepisów, ale samo rozstrzygnięcie wymyka się kontroli. Z decyzji tych nie wynika bowiem jakimi środkami na dofinansowanie turnusów rehabilitacyjnych w 2017 r. dysponował organ, ilu osobom i z jakim stopniem niepełnosprawności przyznał dofinansowanie, ilu osobom małoletnim (do 16 lat) lub młodym (do 24 lat) takie dofinansowanie przyznał. W tej sytuacji ani skarżąca ani Sąd nie mają realnej możliwości skontrolowania, czy zasady pierwszeństwa zostały zachowane, a także, czy zrealizowano postulat zawarty w ust. 11, aby uwzględniono na korzyść wnioskodawczyni fakt niekorzystania z dofinansowania w roku poprzednim. Ma to istotne znaczenie choćby z tego powodu, że wnioskodawczyni ma umiarkowany stopień niepełnosprawności (co samo w sobie kwalifikuje ją do skorzystania z pierwszeństwa), a z dofinansowania nie korzystała przez kilkanaście lat. Organy obu instancji nie wyjaśniły, dlaczego tych okoliczności nie wzięto pod uwagę przy rozpoznaniu wniosku skarżącej. Z tego względu Sąd uznał, że uzasadnienia tych decyzji nie odpowiadają wymogowi określonemu w art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a. 6.3. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji nie odniósł się w ogóle do przepisu § 6 ust. 3 rozporządzenia, a organ odwoławczy dokonał jego błędnej wykładni. Z treści tego przepisu nie sposób bowiem wyprowadzić wniosek, że uprawnia on organy do całkowitej odmowy przyznania dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego wnioskodawcy spełniającemu wszystkie kryteria uzyskania tego świadczenia. Pozwala on jedynie – i to tylko w przypadku znacznego niedoboru środków Funduszu – na dwa ograniczenia w przyznaniu dofinansowania: albo w zakresie wysokości świadczenia (nie więcej niż o 20 %) albo jego częstotliwości (raz na dwa lata). Z akt sprawy ani z decyzji nie wynika czy w 2017 r. wystąpił znaczny niedobór środków i czy w związku z tym zastosowano powyższe ograniczenie oraz które z nich (ze względu na użytą w przepisie alternatywę rozłączną można albo obniżyć wysokość dofinansowania albo częstotliwość jego przyznania). Całkowity brak informacji w tym zakresie uniemożliwia prawidłową ocenę, czy wniosek skarżącej został rozpoznany z zachowaniem powołanych wyżej przepisów prawa. Wyrażony zaś w uzasadnieniu decyzji odwoławczej pogląd, że brak dostatecznych środków finansowych w danym roku stanowi wystarczającą podstawę do odmowy dofinansowania, jest sprzeczny z § 6 ust. 3 rozporządzenia. Wnioskodawczyni nie wskazano bowiem, że – z powodu odmowy w roku bieżącym – otrzyma takie dofinansowanie w roku następnym, a taką gwarancję da się wprost wyprowadzić z brzemienia powołanego przepisu. 6.4. Odnosząc się do argumentu. że z orzecznictwa wynika iż spełnienie kryteriów przyznania dofinansowania ze środków PFRON nie daje podstaw do domagania się ich przyznania, należy po pierwsze wskazać, że organ powołał się na jeden wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol 410/11. Sąd ten, oceniając odmowę przyznania dofinansowania, uznał ją za czynność w brzmieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.), podczas, gdy w orzecznictwie przyjmuje się bezspornie, że powyższa kwestia podlega rozpoznaniu w drodze decyzji administracyjnej. Wymogi jakim musi taka decyzja odpowiadać, wynikają z przepisów K.p.a. Jak wyżej wykazano, uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia. Po drugie, w lakonicznym wywodzie uzasadnienia wyroku tego sąd zawarto jedynie stwierdzenie, że żaden przepis nie nakłada na organ obowiązku przyznania dofinasowania każdej osobie spełniającej wszystkie kryteria ubiegania się o takie dofinansowanie. Tymczasem § 6 ust. 3 rozporządzenia nie daje organ administracji przyzwolenia na dowolne, dalsze ograniczenie dostępności świadczenia na rzecz osób niepełnosprawnych, poza przewidzianymi w tym przepisie. 7. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uzupełni we własnym zakresie lub za pośrednictwem organu pierwszej instancji ustalenia faktyczne (których brak przedstawiono wyżej) oraz uwzględni wykładnię przepisów prawa, dokonaną przez Sąd.